美中防長首度海外公開叫陣──2019香格里拉對話觀察(上)

Tuesday, June 25, 2019

 

由IISS在新加坡主辦的「香格里拉對話」,現在已經成為印太地區至關重要的防務安全論壇。雖然最近亞太地區的多邊安全對話紛紛出現,包括韓國主辦首爾國防論壇、中國主辦香山論壇、印度的瑞辛那對話、印尼的海事安全對話、越南的海洋安全對話,以及東協防長會議等,但就規模來說,香格里拉會議還是規模最大。

 

且其參與範圍也已不限於印太地區,包括英、法、德、歐盟、中東地區國家的國防部長與國家安全及情報主管也都積極參加,規模越來越大,不輸給慕尼黑安全會議與柏林安全會議。香格里拉會議已經是印太地區最重要的多邊防務安全對話機制,可以比喻成是防務面向的亞太經合會了。

 

但2019香格里拉會議結束給人的感覺卻相當特殊。簡單來說,會議主辦單位為了不讓中國感到不開心而下了不少功夫,但結果中國還是一樣很不開心。而且不僅中國不開心,中國不開心的舉動讓亞太周邊國家也跟著不舒服。如果認為維繫亞太安全對話本身就是目的,但結果卻因無法開展有效對話使得這個平台作用大失,今年的香格里拉會議大概就是個例證。

 

東協國家說不要選邊,表示已認知到需要選邊的事實

 

新加坡總理李顯龍在第一天歡迎晚宴演講,將印太區域的挑戰描述為美中強權對抗,並頻頻以崛起強權與守成強權的競爭關係,定位現所見的美中衝突。

 

李顯龍在會議中提到兩隻大象與小草的比喻(兩隻大象打架,下面的小草遭殃,但兩隻大象如果在愛愛,其下的小草一樣遭殃),在之後更被多位東協國家防長於其演說中引用,自比小草,對美中兩隻大象表示抱怨。這搞得整個會場從頭到尾在「大象現在是在愛愛還是在打架」的問題糾纏。

 

美中防長,在香格里拉對話現場先禮後兵。圖片來源:路透社/達志影像

 

李顯龍以東南亞的百多年歷史表示,東協國家已經習慣外在強權在這個區域的競爭,同時強調東協必須有個自己的對應方法,也希望外界尊重東協中心性(Asean Centrality)。前者表示東協不怕強權在這個區域的競爭,後者則希望東協不會因外來強權的威脅利誘而解體,也同時暗示大家,如果無法尊重東協中心性,很多區域合作計畫是不可能完成。

 

李顯龍此舉固然對外喊話的味道甚濃,但也強調了東協在美中博弈時是無意選邊的。

 

雖然不少東協國家頻頻強調其外交政策是不與美國或中國結盟的彈性政策,以此表示無意在美中競爭中選邊。但東協國家越強調此點,就越表示東協國家感受到選邊的壓力,也認識到有關選邊的決定必須要盡快完成。

 

東協雖然現在看起來不選邊的主張與十年前的立場一致,但十年前東協可以是「安全靠美國、經濟靠中國」,因此美中衝突就會立即影響其經濟表現。但十年後的現在,雖然安全還是倚賴美國,但保留對中的彈性立場,不是因為希冀中國可以提供經濟利多,而更是出自於對中國的畏懼,擔心選邊後會被中國以各種名目展開報復而受創。如果東協是因為出於畏懼而不選邊,那麼也顯示被畏懼的一方(中國)是個沒有朋友的一方。可想而知中國軟實力在印太區域的現狀了。

 

美國強調對印太承諾,主張衝突是因價值對立而不是強權鬥爭

 

雖然現在看起來有些荒謬,但當時誰知道時任美國代理國防部長的夏納漢(Patrick Shanahan),之後會因家暴事件而退出防長候任名單並隨即辭職?當時Shanahan前往新加坡給演講時可是意氣風發,以準國防部長的姿態在新加坡香格里拉對話發表演說。

 

這個演說強調其對維護開放與自由印太區域的承諾。提到美國視中國為競爭對手,但也說競爭不必然會導致衝突(competition does not necessarily lead to conflict)。美國也列舉諸多其認為破壞印太自由的舉措,並表示美國不會對此坐視不理。雖然美國沒有說是哪一個/哪些國家在破壞自由與開放的印太秩序,但明眼人都知道美國就是在指中國。

 

因此如只讀美國防長的演說稿,在現場不會認為這是美國在針對中國。演說結束時,現場不少學者認為相對於去年防長馬提斯逐條點名中國的作為,這次演講的力道顯然有降低,甚至還有重量級智庫人物私下說感覺「underwhelmed」。因此坊間報導提到美國代理防長此次演講的對中針對性明顯,但現場感受並非如此。

 

真正的火花是在演講後被即席問答激發。《華盛頓郵報》專欄作家Josh Rogin直接以了無新意質問代理防長Shanahan,請其說明這次的演說與過去防長的香格里拉演說有何不同。

 

感覺似乎被這個質問激怒的Shanahan提到,這次的演說有三大不同:第一是美國這次有非常清楚的資源挹注,過去是只有戰略,但這次包括投放資源以實踐這個戰略。第二是美國不會對中國的行為坐視不理,不會像過去般「躡手躡腳」的閃避問題。第三是美國與印太盟友及伙伴合作的深化。

兩頭「大象」之間的微妙互動,始終是各界關注焦點。圖片來源:路透社/達志影像

 

當把中國問題挑明,話匣子打開後,Shanahan之後更明指出華為爭議核心就是信任問題:華為與中國政府太接近,中國的軍民融合政策,以及中國要求民間公司所取得的任何資料都必須與中國政府共享等,使得華為本身就是個巨大風險。至此現場聽眾就開始感受到美中交鋒的火花。

 

代理防長Shanahan在演講也強調,美國的作為是捍衛一個以自由與開放價值為基礎的印太秩序。而這個價值也為區域國家共享,美國的存在感也為印太區域歡迎,不是美國單方面硬加上去的作為。

 

這些訊息的強調,在某方面可說是反擊前晚新加坡總理李顯龍把美中對立視為兩強在此區域權力鬥爭的論述,同時也告訴大家,這個對立是基於價值分歧,是兩種不同區域秩序觀的對決。Shanahan的說法,與過去半年多來美國防部持續反對以「修昔底德陷阱」描繪美中關係的表述一致。

 

由於不少國內分析家對於美中關係還是持續以兩巨強的地緣戰略對立,或是崛起強權(中國)VS.守成強權(美國)的「修昔底德陷阱」等方式觀之。即便視美國國防部的「價值對立」說為遮掩其現實主義操作的話術,但還是須了解這些現實主義的關照方式,是否會忽略某些「價值對立說」本身會重視的主題,例如對大交易的態度,對於妥協的定義,以及當面對其現實利益有限,但卻清楚呈現價值分歧的議題時之對應作為等。

 

賦權給力(使)台灣人民決定其未來:美代理防長在香格里拉會議的重大訊息

 

雖然美代理防長的演講都被自己人小小質疑沒有新意,但其對台片段卻非常不同。

 

美代理防長在今年是這麼說台灣的:「We continue to meet our obligations under the Taiwan Relations Act to make defense articles and defense services available to Taiwan for its self-defense. This support empowers the people of Taiwan to determine their own future. We maintain that any resolution of differences across the Taiwan Strait must occur in the absence of coercion and accord with the will of the people on both sides of the Taiwan Strait.」

 

去年時任防長的馬提斯在香格里拉對話是這麼講的:「The Department of Defense remains steadfastly committed to working with Taiwan to provide the defense articles and services necessary to maintain sufficient self-defense consistent with our obligation set out in our Taiwan Relations Act.  We oppose all unilateral efforts to alter the status quo, and will continue to insist any resolution of differences accord with the will of the people on both sides of the Taiwan Strait.」

 

可以看出,今年代理防長Shanahan提了這一句「Empowers the people of Taiwan to determine their own future.」(「賦權給力」(使)台灣人民決定其未來),不再只停留於對《台灣關係法》的承諾、反對單獨改變現狀、台海議題的解決需被兩岸人民接受等傳統套路。

 

當然,中國也不會在香格里拉對話場忽略台灣。其國防部長魏鳳和是這麼說的:

 

「關於台灣問題。台灣問題事關中國主權和領土完整。世界上沒有任何一個國家會容忍國家分裂。去年我訪問美國,美國朋友給我講,林肯之所以成為美國歷史上最偉大的總統,就在於他領導打贏了南北戰爭、防止了美國國家分裂。美國統一不可分割,中國當然也統一不可分割。中國必須統一,也必然統一,哪有不統一的道理?如果有人膽敢把台灣從中國分裂出去,中國軍隊別無選擇,必將不惜一戰,必將不惜一切代價,堅決維護祖國統一。 這裡,我要正告民進黨當局和外部干涉勢力:第一,任何分裂中國的企圖都不可能得逞。第二,任何干涉台灣問題的行徑都注定失敗。第三,任何對中國軍隊決心意志的低估都極其危險。我們願以最大誠意、最大努力爭取和平統一前景,但決不承諾放棄使用武力。維護國家統一是軍隊的神聖職責。如果中國人民解放軍不能維護祖國統一,那還要解放軍幹什麼?! 」

 

「First, on Taiwan. The Taiwan question bears on China’s sovereignty and territorial integrity. Not a single country in the world would tolerate secession. I visited the US last year. American friends told me that Abraham Lincoln was the greatest American president because he led the country to victory in the Civil War and prevented the secession of the US. The US is indivisible, so is China. China must be and will be reunified. We find no excuse not to do so. If anyone dares to split Taiwan from China, the Chinese military has no choice but to fight at all costs for national unity. Hereby, I have a message for the DPP authorities and the external forces. First, no attempts to split China shall succeed. Second, foreign intervention in the Taiwan question is doomed to failure. We took note that the US side mentioned the Taiwan Relations Acts in yesterday’s speech. Is it of Taiwan or the US? Is it a Chinese law or an international law? We can find no justifiable reasons for the US to interfere in the Taiwan question by its domestic law. Third, any underestimation of the PLA’s resolve and will is extremely dangerous. We will strive for the prospects of peaceful reunification with utmost sincerity and greatest efforts, but we make no promise to renounce the use of force. Safeguarding national unity is a sacred duty of the PLA. If the PLA cannot even safeguard the unity of our motherland, what do we need it for?」

 

魏鳳和拿南北戰爭正當化其對台動武作為,正因其有將台灣的民主政體扭曲為種族歧視的暗示,攻擊美國《台灣關係法》的正當性,卻對自己把對台動武合法化的《反分裂法》不置一詞。這些扭曲與自我矛盾的內容,不僅達不到對台恫嚇效果,反而引發不少現場學者的訕笑。

 

如果說柯林頓總統在2000年提到「台灣未來需經台灣人民同意」是重大的立場宣示,那美代理防長Shanahan在香格里拉對話演講的段落,是美國重量級資深官員首次在國際場合提到「支持台灣人民決定其未來」。這可說是前所未見的重要主張。有趣的是,不分藍綠與統獨立場的差異,台灣媒體似乎都沒關注到這個重大訊息。

 

中國防長演講惹惱了更多人,軍事外交徹底失敗

 

中國這次派出高層代表,由國防部長魏鳳和領軍,包括其中央軍委會、南部戰區司令部、中國國防部、軍種司令部等各軍事部會都有人在這個代表團中。

 

戰鬥司令官層級的就有中央軍委會副總參謀長邵元明中將、空軍副司令鄭遠林中將、兼南海艦隊司令的南部戰區副司令王海中將、軍事科學院副院長、中央軍委會辦公廳主任、更甭提大大小小幫忙提包包準備報告,不列在名單上的校、尉級軍官等。如果再加上非著軍裝的學者,中國代表團規模龐大,說是重兵壓境新加坡也不為過。

 

光從文字上看,魏鳳和的演講似乎都是中國過去所講過的主張,沒有出現新的說法。也因此某些不在場的學者就得出魏鳳和這次沒有帶新說法,因此魏鳳和此行是為了維穩其周邊關係的解讀。但問題是魏鳳和對於這些主張的解釋,都傾向以強硬的解釋處之,因此整體感覺是強硬異常,沒有妥協餘地。

 

這導致之後在問答的時候,不少來自東協國家的學者提問也不太客氣,幾乎整場沒看到印太區域的學者,主動為中國作為提供良性解釋。特別是魏鳳和對於現場對其南海軍事化的質疑時,回以「在自己領土部署防禦性措施不能稱之為軍事化」,形同主張九段線就是領海基線,還反向攻擊美日澳法等國的自由航行任務才是製造事端等說法,這瞬間讓會場學者倒吸一口氣。

 

魏鳳和對於六四與新疆維吾爾集中營問題的回答更是一絕,不僅重複中央對於六四是動亂的定性,也強調中國之後的發展證明當時的作為是對的,還說出新疆不是集中營,而是自願職訓中心,以使這些人不會受到極端思想的污染煽動。這些說詞形同指控所有的維吾爾人與穆斯林信仰者都是潛在的恐怖分子,需要加以看管與改造。

 

如果不是主辦單位以種種行動為其緩頰以降低衝突性(畢竟他們好不容易邀到中方高層願意與會,不願讓這些人感到不開心是很正常的),魏鳳和說法在當場引起的國際反應,就只會是嘲諷不屑或是訝異不解。如果魏鳳和來香格里拉對話的目的是為了軍事外交的話,這個任務就是明顯失敗。

 

也有現場學者認為魏鳳和不是為了軍事外交而來,這次來就是為了與美國代理防長的雙邊會晤。據說為了與Shanahan見面,魏鳳和還提早從越南出發去新加坡。因此魏鳳和的公開演講的受眾是國內民眾與共黨高層,以求凸顯其沒有喪權辱國,並暗示與美國的雙邊會議魏鳳和有守住底線。

 

如果魏鳳和這次大張旗鼓去新加坡開會還是為了國內聽眾,那麼想必中國內部矛盾非常激烈,高層菁英的互信也應是極為不足的。在這種決策環境下,會讓理性有多少空間實令人懷疑。這也表示面對中國的無理取鬧,台灣採忍氣吞聲「不要講就好了」,應該是沒有用的,因為中國可能會因其他內政理由而對你痛下殺手。

 

從魏鳳和的調性也顯示,似乎中國現在已經對川普沒有期待,準備築高牆、挖戰壕、備糧草與美國打長期戰,或考慮運用種種方式在明年選舉搞掉川普。特別是看到魏鳳和的表現後,現場國際學者也對美中貿易戰的妥協可能感到悲觀。

 

從這個角度來看,習近平對先前妥協方案翻臉不認的決定,有關中方認為無法回應美方要求而期待民主黨拜登可以在2020解決川普,透過與拜登兒子的生意往來,達到其希冀的「美中關係回歸正軌」,因此決定對抗到底的分析,就不能視若無睹了。

 

而這個解讀如果是正確的,也顯示從現在到2020前的美中關係,會是銳實力與硬對抗到底。對台灣來說,彷彿2016─2018的兩岸關係狀況重演,中國賭2018年期中選舉,會證明其對抗策略是對的。同樣的道理,中國可能也期待2020美國大選結果,會證明其類似對抗作為的正確性。

 

 

 

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人。

 

 

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