當媒體自由侵蝕民主,論媒體外國代理人登記制度(下)

Friday, May 17, 2019

 

 

美國《外國代理人登記法》

 

美國的《外國代理人登記法》(Foreign Agents Registration Act,FARA)早於1938年即已訂立,原先是針對納粹政權在美國試圖影響輿論的宣傳攻勢,要求資訊來源的公眾揭露,並為此要求外國代理人向主管機關聯邦司法部登記的義務。

 

回到上述的三角關係。第一,就「境外勢力」(foreign principals)而言,只要為外國政府、外國政黨、外國政治組織及相關人士或組織服務的,皆納為受管制的境外勢力。

 

第二,怎樣的行為者可以被認為是外國代理人,規定則較為細密,包括:⑴境外勢力之代理人、代表人、僱員、或服務提供者;⑵ 受境外勢力命令、要求、指揮、或控制者;⑶任何人,其活動之全部或一部,直接或間接受境外勢力之監管、指揮、控制、金援、或補助者。

 

第三,就行為而言,概括而言,只要是外國代理人為境外勢力之利益在美國從事的政治活動,皆納入管制。所謂「政治活動」,指以取得政治影響力或影響政策為目的所從事的行為。詳細而言,FARA例示了以下幾項主要的從事政治活動行為,作為主要的規範客體:

 

  1. 在美國為境外勢力之利益進行公關、宣傳、提供資訊、或政治顧問

  2. 美國為境外勢力之利益進行募款、分發金錢、款項、或其他有價值的物件

  3. 在美國政府或官員前,代表境外勢力利益之行為

  4. 其他任何同意接受、意圖以境外勢力代理人身分從事行為者,不論與境外勢力之間有無契約關係

 

上述最後一句,字面上或許拗口,但以本文前述旺旺集團三巨頭的發言,就不難理解:旺旺中時集團旗下的媒體,或許與中國勢力間,沒有契約或任何形式的安排,但從該集團領導階層的發言,足見其已同意接受、並有意圖以中國勢力代理人身分,在台灣從事行為者。最低限度,如此作並不違反其公開宣示的集團政策與主觀意願。

 

一旦被認定為境外勢力代理人,代理人必須明列其基本資訊、與境外勢力間之安排、其資金來源、及為境外利益所作之支出,向司法部登記。進行資訊傳播之外國代理人,其提供資訊必須於顯著位置標示(例如:以下資訊由「某某新聞台」為「某某境外勢力」提供;詳細資訊請洽司法部);就進行政治遊說或公關活動的外國代理人而言,活動是必須提出最新的登記證明;外國代理人也必須保留其活動資訊供司法部查驗。

 

外國代理人未進行登記或作不實登記,得處以一萬美元以下的罰款,得併科五年以下的有期徒刑,外籍涉案人且得予以遣返或驅逐出境。

 

資源揭露,不涉及言論自由

 

由於FARA的基本精神是政治程序背後影響力的透明化,相關外國代理人仍然可以從事其活動,只是必須向公眾揭露其背後的境外勢力。也就是說,從事資訊傳播的媒體,仍然可以繼續活動,只是必須以註記標示其背後的境外勢力。當媒體所散播的,比較接近為特定利益的宣傳(propaganda),而不是合乎社群標準,具平衡呈現與觀點中立的新聞報導時,資訊來源的揭露是非常基本的要求,正如商業廣告必須交待其資助者與來源一樣。美國司法部即一向主張,依據FARA的資訊揭露,不涉及對言論自由之限制。

 

依照FARA,聯邦司法部長每六個月必須向國會,就FARA執行的情形,提出報告。這些報告,由司法部FARA的網站上,皆可取得。其中鉅細靡遺地羅列各國勢力從事政治活動的代理人,包括台灣。在台灣章節下,進行登記的有駐美代表處所使用的公關公司、政治諮商公司、法律顧問、乃至為台灣出口貿易進行遊說的各個行為者。民進黨駐美代表處也依美國法進行登記,其主要活動項目為遊說。其他各國也是如此,足見外國代理人原本即是民主透明化的常態,一旦制度建立,是很有執行性的日常行政事項。

 

澳洲《外國影響力透明化法》

 

為因應中國透過僑民、遭收買的政治人物與退休高官、資訊宣傳等無所不在的滲透,澳大利亞參照美國的FARA,制定《外國影響力透明化法》(Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018),與《國家安全立法修正案》(間諜活動及外國干預),以及禁止外國政治捐款的法案,共同列為當時政府最重要的反透法案。《外國影響力透明化法》於2018年6月28日通過;2018年12月10日實施,外國代理人必須於14日內登記,隨即生效。

 

根據新聞報導,法案生效後,原本受僱於與中國利益方面進行遊說的多名退休高官,包括先前的內閣成員或部長,因為不願被貼上「中國代理人」的標籤,紛紛辭去這些公關遊說的工作。[3]足見透明化本身,即帶有力量,也是開放社會以資訊公開對抗收買影響力與滲透行為的正當工具。

 

媒體作為外國代理人

 

外國代理人登記制度,雖然對「為境外勢力之利益從事政治活動」採取廣義定義,但主要的規範對象仍是政治遊說、利益傳輸等典型受陽光法案所規制的行為。新聞媒體是否能被認為是外國代理人?並非毫無爭議,參照台灣民主化歷程上,抵抗政府對新聞自由箝制的背景,更是如此。

 

但另一方面,面對中國在全球各地所發起的資訊戰與大外宣,如何有效保護國內言論與觀點市場,不受中國利益方面挾其龐大資本,帶有統戰目的的侵略,也是正當的公共利益。如果美國、澳洲等國家都已經對此警覺,與中國有語言與文化親近性的台灣,法制上適當因應的需要,更甚千倍,而資訊揭露的手段似乎是最低限度的要求。

 

將新聞媒體登記為外國代理人,其理路的關鍵,是認定其所傳播者,已經是宣傳(propaganda)而非一般的,符合社群標準的新聞製播與報導。什麼是新聞,什麼是宣傳,專業性的探討,不是這裡能處理的,但其間有一條界限,則是不爭的事。非常粗略的講,當製播者明知資訊不實或具誤導性,仍出於影響受眾的目的,予以製作並散播,此一行為已構成宣傳,不再是新聞製播。

 

美國的FARA為了保護正當的本地媒體,對於新聞製播業者訂有豁免條款,但其條件相當嚴格:得豁免的媒體必須是依美國聯邦或州法所設立之新聞媒體或新聞社;其必須不被境外勢力所擁有(股權至少百分之八十必須為美國人所擁有);且其報導政策並非受境外勢力指揮。

 

在實際操作上,主管機關基於FARA之授權,有一定權限得依據可信事證,要求疑似為境外勢力利益在台灣運作的行為者,前來說明。所謂可信事證,必須由各項因素,包括涉案媒體之所有者、管理者是誰、媒體過去的報導行為、涉案的境外勢力是誰、與在地媒體間的可能安排、資金往來、以及在地協力活動的性質等,作出綜合判斷。

 

過程中勢必有一番攻防,但一旦主管機關提出可信事證,則舉證責任將產生移轉,必須由涉案媒體舉證證明其並非為境外勢力利益服務,方能豁免登記為外國代理人。

 

由美國的實踐中,非常清楚,媒體並非能輕易豁免於被登記為外國代理人。

 

第一個例子是《俄國今日》(Russia Today TV)於2017年12月被司法部登記為外國代理人。RTTV在美國引起的爭議,包括製播沒有事實根據的「新聞」硬把俄羅斯在喬治亞、烏克蘭的行動洗白。此一行動被美國新聞署認為是散播假資訊的行為;在英國,RTTV指責BBC所製播敘利亞化武攻擊新聞為捏造,經英國通訊管理局認為誇大不實。

 

RTTV不同意美國司法部對其認定,但美國司法部認為RTTV 與 ANO "TV-Novosti"之間的關係,使其成為 FARA下的外國代理人。在登記書中,RTTV揭露其自ANO "TV-Novosti所收受的金額,並且揭露其製作新聞在Time Warner集團頻道放送,為此支付Time Warner集團555萬美金。此處的登記書是公開文件,在美國司法部的FARA文件網站上即可查到。

 

第二個案例是聯邦司法部2019年2月1日將中國中央電視台在美國的分支 CGTN(中國環球電視網)登記為外國代理人。在登記書中,CGTN陳明其雖然在美國營運,但完全為CCTV所擁有;CGTN不同意美國司法部對其認定,認為自己並未為了中國利益進入資訊傳播與散佈,但「出於最大的謹慎,以及秉持合作的精神,向美國司法部登記;在登記書中,CGTN揭露其於2018年12月至2019年1月,即2月1日登記日前兩個月間的經費支出,約為800萬美金。據報導,隨著登記所帶來的資訊公開、標示、活動紀錄等要求,在登記為外國代理人後,中國環球電視網的許多高階管理人,迅速被調回中國,以免其行動被進一步曝光。

 

本文簡介了外國代理人登記制度,以及其對新聞媒體的適用。由本文所舉出的例子,派遣代表前往北京參加兩岸媒體人峰會的許多台灣媒體,應該不反對其被登記為中國的代理人。就其公開發言中,剴切陳詞的信念、決意、與付出,這樣的認定是榮耀,絕對不違反其本意。求仁得仁,一切就待台灣,以適當的立法行為,將外國代理人登記制度引入法制實施。

 

 

 

作者為台灣民主平台理事

 

 

 

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