過時的考試院該如何改造──先從找到對的考試委員開始

Thursday, April 25, 2019

圖片來源:維基百科 @Solomon203  (CC BY-SA 3.0)

 

日前立院通過一讀,擬議考試委員從現行十九名砍至三名,參與修法頗深的尤美女正確地指出,「十九」這個數字過去有各省保障名額的意味,不合時宜;尤也認為適當的組織結構,是由隸屬試級的考選部、銓敘部、保訓會承擔政策形成的主要責任,考試院的院會退居監督。

 

本文想指出,從試院憲法上的功能出發,形成政策是不可或缺的功能,而且正副院長加上委員可以有客觀計算標準,至少要七名才夠。

 

設試院不在科舉取士 而是形成文官制度

 

一般常認為考試院是大中國傳統科舉取士的八股落後規定,其實不然,制憲是站在維護文官專業與中立的角度。在民國二十五年訓政時期,國民政府立法院制定五五憲草對考試院,雖有公職候選人應該經試院考選這種不合理、反民主的規定,但也有院長不對總統而直接對國民大會負責,以維護考試院本身專業資格,不易被干預的進步規定,並規範同時掌握考選與銓敘,維繫文官身分保障。

 

民國三十五年,有國、共、民社黨、青年黨等各派參與的政治協商會議,決定更一進步將試院從首長制改為合議制,委員應獨立超然,並且把執掌權項從考銓增列退撫養老等照顧事宜。制憲草案的憲法巨擘張君勱曾指出:「美國各州主持文官考試的有三人委員會,兩黨共同參加…黨人參加考試機構,不是發生黨派作用,其目的是在保證和監察考試公平。」(見氏著,〈政治協商會議修改五五憲草的原則〉,《中華民國憲法十講》,稻香,民104,頁187。)道盡了以黨派代表,設置獨立機關的用意。修憲之後,拿掉過去南京制憲時,適用各省考試名額保障的規定,並區分若干人事調用權限僅掌理法制事項,執行則交由用人機關,更奠定考試院執掌政策的地位。

 

因此,考試院在憲法上的地位,是維繫文官政策的專業與中立。這樣的機關如何決定合議成員數量?其中一個想法是既然維繫文官體制,就任命各種文官體系代表,不過文官職系何其多,有戶政、警政、建築、環保、新聞、勞工、社福…每種職系都要有代表,不要說十九名了,一百九十名都不夠。比較切實際的想法,是從一個個試院執掌的項目,界定所需的專業。

 

現行憲法增修條文,試院不外乎掌理考選、人事調用通案法制以及老年照顧,就可以從此著眼。張君勱提到文官考試的委員會,只掌狹義考選,人數自然可以少,但我國試院職權涵蓋整體文官政策,涉及專業更多。

 

人事、法律、社福、財政等專業 至少七名才夠

 

考銓、任免、考績、級俸、陞遷、褒獎,不外乎用人事制度來節制用人首長,讓專業文官不受不當的政治干預,因此這類執掌可以化約成一個項目──人事政策法令;另外,一個範圍重疊而考量不同的是,文官是終生永業的,有專業智識的國民若考進入文官體系後,沒有適當的人才培育與職涯引導,沒有發揮人才的潛力,在終身晉用制下是種資源浪費,因此除了前述防弊面向的人事政策,偏向企業管理方面的人力資源發展同樣重要。

 

試院是憲法機關,須與其他憲法機關互動,也可能有權限衝突,勢必少不了憲法專長;試院監督中央地方制定的考銓法規、銓敘全國文官資格,需要以足夠行政法知識確保合法性,甚至準備與利害關係人爭訟;另外試院執掌延伸到文官老年照顧,涉及年金制度,雖然用意是延伸身分保障的範圍,但這涉及社會福利國家的範圍,憲法第155條規定我國是基於分攤無力生活國民之風險的社會國,亦需社會福利政策的專長;而為了精確掌握俸給與退撫制度,也應該有財政專家;最後,雖然修憲早已拿掉不合時宜的分區考用,但增修保障原住民族的多元文化條款,在眾多考委中至少有一名是為了維護族群多元性,不但符合憲法精神,本此諸多通過一讀的修法法案中,鄭天財SraKacaw立委也有相關提案。

 

因此,人事政策、人力資源發展、憲法、行政法、社會福利政策、財政、族群代表,至少正副院長加委員也應該要有七名,這已經是保守的算法,因為每種資格只有一個代表,在精密的計算下,執政者仍有辦法精確掌握試院動向。中選會委員的資格就只有「法政相關學識、經驗」,但仍有九至十一名委員。

 

擔心改革可能破壞文官中立

 

另外,藏在魔鬼的細節是,因為在考試院會議有投票權者不只正副院長與委員,也包含考銓兩部與保訓會首長,修法後有可能使不獨立的院會成員超過獨立成員。無論憲法、法律均無規定正副院長須要如同委員超出黨派獨立行使職權,而考選銓敘兩部部長,因為《考試院組織法》與兩部的組織法均無規定提名任命方式,實務上是匪夷所思地採取行政院長提名總統任命,就如同其他政府閣員。所以如果照尤美女立委前揭構想通過,正副院長與考銓部長可能由執政黨掌握,黨派獨立的院會成員只有委員三人與保訓會主委一人,對文官制度超然中立的傷害就更大了。

 

總而言之,試院現制十九名委員的確不當,但改革也應顧及正確性,就試院所需的專業與資格而言,正副院長加委員至少也應有七名。而且,將文官制度交由考銓兩部主責而架空試委的改革構想並不恰當,因為在沒有配套之下,由考銓兩部主掌文官政策,等於閣揆和總統可以直接掌握,這與憲法設置試選維護文官體制專業、中立的意旨不符,其辦法甚至落後於國民黨威權統治時期的訓政國民政府。

 

 

 

作者為男同性戀,淡大公共行政學系畢業、台大政研所公行組碩士班肄業,曾任競選工作、英語補習班助教、遊行幹部、非營利組織專員等。 

 

 

 

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