郭國文VS謝龍介大戰──最終決勝點就在如何解決城鄉差距

Wednesday, March 20, 2019

 

3月16日立委補選,台南第二選區,原立委黃偉哲留下的空缺,順利由郭國文勝出遞補。這區原本是民進黨「祖厝」一般的鐵票區,還包含陳水扁的故鄉官田區,因此黃偉哲都是以凌空之姿大勝國民黨(見下圖)。但沒想到2019年的立委補選,郭國文的選戰一開始就不輕鬆,後來更是被謝龍介超車,一路上都是拉鋸激戰,結果郭國文最終小勝2.74個百分點。

 

 圖表來源:作者自製。

 

之所以會產生這個結果,大多數的政治評論都已經分析得差不多了,大致上就是分成:地方人士對新潮流不滿、陳筱諭及其家族分票、韓國瑜效應等等幾個因素,互相影響,各為因果。

 

此外,在選舉初期,陳水扁尚未表態,甚至因為過去與陳筱諭家族的情誼而傾向支持陳筱諭(陳母郭秀珠為前市議員,父陳彰茂為前麻豆鎮長)。後來才在民進黨高層極力安撫扁家,包括蔡英文總統南下拜訪扁媽之後,於選前轉而支持郭國文,陳致中也陪同郭國文掃街。這總算撫平了扁系支持者的情緒,喚回分裂選票。

 

這些,都是檯面上令本次立委補選艱困的表層因素。然而,在此之外,更複雜的層面——也是本文所要談及的,就是台南第二選區作為跨越「溪北」的地區本身,如何成為選舉的不安定因素。

 

第二選區與大台南市的地理

 

就地理條件來看,台南第二選區跨越十四個區──目前共有七股區、佳里區、麻豆區、善化區、大內區、玉井區、楠西區、西港區、安定區、新市區、山上區、新化區、左鎮區及南化區,面積佔將近台南市三分之一(見圖)。如此遼闊的選舉區域,本身就令在此區競選立委有著更高的難度(跑行程、設樁腳),對於挑戰者來說,除非有重大事件發生,否則很難翻盤。

 

第九屆立委選舉台南行政區域圖(來源:台南市選舉委員會)。

 

第二選區在明年,將會新增北邊的官田區(人口21279人),減少了南邊新市(43418人)跟新化(37017人)兩大衛星市鎮區,縮到十三個區域,總人口會減少將近6萬人。台南市每個選區平均人口數都會在30萬左右,第一、二選區的幅員遠較其他地區遼闊,乃是因人口相對集中在南邊的都會區所致。

 

第十屆立委選舉台南行政區域圖(來源:台南市選舉委員會)。

 

 

在此簡單描述一下第二選區的狀況:

  1. 幅員非常遼闊,跨越十四鄉鎮,然後從東邊的「山線四區」、一直到海邊的「鹽分地帶」,選區內的風土環境及人文經濟都有明顯差異。

  2. 麻豆、善化、佳里及新化,過去都曾為嘉南平原上,米糖等傳統產業的集散中心,風光一時,但經濟重心移轉至工商業後,小鎮逐漸沒落。

  3. 人口相對於南方都心較為稀疏,交通及產業發展也相對緩慢。

  4. 過去台南縣的舊行政中心在第一選區的新營,2010合併升格後新營變成雙市政中心之一(「台南永華市政中心」跟「新營民治市政中心」),稍微可平衡台南市內南北差距。但中間的第二選區雖然有麻豆、善化等傳統產業區,卻沒有行政核心區域。

  5. 近年善化雖然有南部科學園區,帶動房價上漲,但基礎建設沒有相對提升,並未形成明顯的南科經濟生活圈。

 

一般提及台南,印象往往集中於「府城」(舊台南市區)。但府城位於台南市的最南端,距離北方第二都心的新營,開車車程將近50公里,距離最遠的後壁及白河都將近要60公里,比台北到中壢的車程還遠。

 

台灣民眾認知的充滿小吃與人文景觀的「府城」,無法代表整個台南市。台南市的幅員與歧異度,遠比外地人想像的複雜。如果你去問一個新營朋友,請他推薦台南小吃,可能他會很無奈的表示他不是「府城」人,無法給你建議。又如外地人或會認為高鐵台南站對台南相當重要,但實際上台南站位於非常南端的歸仁區,距離大台南市其他地區相當遙遠,被戲稱為「北高雄站」,許多居民到嘉義高鐵搭車還比較方便。

 

這樣的地理位置及發展狀況,造成了都會區以外的市民,出現一種「南北不均」的相對剝奪感。

 

五都升格:城鄉差距帶來的境內剝奪感

 

台南市剛好被曾文溪穿過,切成兩半,曾文溪以北的地區,居民自稱住在「溪北」,這個地方在2010直轄市升格之後,邊緣化的焦慮就越來越明顯。而曾文溪也貫穿台南第二選區,所以這個選區的居民,最直接反映了這樣的城鄉差異與邊緣焦慮。每到選舉期間,候選人都會搭出「反對溪北邊緣化」的競選標語,比方前市長候選人林義豐(見圖)。

 

圖片來源:林義豐競選Facebook專頁。

 

除去先天的地理條件、聚落分佈,令台南市各地區的人們對發展有著不同的感受與想像外,直轄市合併升格,也帶來了行政權過度集中的問題。過去,台南縣每個鄉鎮市各自有民選的鄉鎮市首長與市民代表,還有議員及村里長,每到選舉的時候,都會特別熱鬧。但升格之後,只剩下市長、市議員及里長三項選舉,政治人物突然變得很稀疏,對於鄉親來說,民意代表人變少了,可「溝通」的管道也就大為窄化。

 

最重要的是,過去鄉鎮市首長掌握的基層行政權,也都轉移到直轄市市長身上。例如以前鄉長是民選的,他可以聘任清潔隊員(這在經濟弱勢的地區尤其重要),也能指揮清潔隊進行消毒及除草等工作,也處理境內的路燈、公立幼稚園事務,有很大的行政權;現在首長改為官派公務員後,一切回歸科層制度。

 

過去,居民會打電話到公所鄉長室抱怨清潔隊沒有除草、路燈壞掉或某幼稚園老師態度不佳等等事情,這些問題,現在鄉公所一律不受理了,相關人事也無法處理,要申訴就直接撥市民專線,等市府派人來解決。升格後,行政管轄權的變化,令居民出現一種「離執政者越來越遠」的失落。或許,五都在升格之後,都出現過類似的調適期,讓原本習慣鄉里間政治分配的居民,覺得沒有那麼受到照顧了。

 

五都升格所造成的這種行政管轄權的轉移,一方面讓資源分配的權力集中到市長的手上,讓其有更大的權限去處理區內的資源分配問題;但如果市長分配的手腕不高明,地方樁腳的支持度及立場也可能會越來「搖擺」。此外,地方基層行政機構,鄉鎮市公所權力大減,但農會並沒有受到影響,所以許多農業地區,農會領導人此時就「相對有力」,成為獨霸一方的頭人。

 

去年2018地方大選,民進黨在高雄、台南得票都不理想。或許就是因為前高雄市長陳菊跟前台南市長賴清德都辭職到中央任職,地方分別留下代理市長許立明跟李孟諺。在選舉年的時候,代理市長或無法高效地進行「安搭」(an-tah,安排撫平)的工作,令整體支持度下降許多。

 

謝龍介的文旦攻勢

 

在本次補選中,為了回應地方相對剝奪感,謝龍介(國民黨)陣營打出最犀利的牌是「文旦外銷中國」。由於麻豆周遭地區是台灣文旦最著名的產區(其次是花蓮鶴岡),質量兼俱,頗受市場歡迎。但盛產期過量難免會影響整體價格,而中國也喜歡台灣生產的文旦。謝龍介陣營因此瞄準了麻豆地區農民的焦慮,準備從外銷議題下手,就打出了「賣文旦到中國」跟「文旦滯銷丟水庫」等幾張牌,想從本區最大票倉麻豆,來瓦解綠營士氣。

 

質量兼具的麻豆文旦。圖片來源:Martin Chen@flickr(CC BY-NC-ND 2.0)

 

但事實上,台灣文旦外銷中國,並沒有因為民進黨執政就崩盤,反而逐年攀升。過去幾年,出口中國一直是文旦重要的產銷調節管道(甚至高達文旦出口的九成):從2010年銷中國約1000公噸,到2018年12月時,銷往中國的文旦已達一年3000多公噸(資料來源:農委會農貿統計網),銷中量成長三倍。台南麻豆外銷訂單受影響,應該是國內市場價格競爭所致,例如花蓮文旦晚熟,價格相對低廉,外銷商就會轉向花蓮下訂單。

 

最終,想要操作文旦議題的謝龍介,反而因此踢到鐵板。一方面,麻豆文旦產業相對成熟,許多文旦是30年以上的老欉,想要購買都要注文,有些熱門果園,甚至要提前半年下單才買得到,價格大約在90元一斤以上。而謝龍介的外銷文旦,則是次級品,一斤價格大約可能在40元左右。

 

另一方面,誇張的「200萬噸文旦丟水庫說」,數字完全不切實際,反而在藍營媒體大肆宣傳下,會打壞市場行情,讓麻豆農民頗為反感。在謝龍介失敗的「水果政治」操作下,麻豆區在這一次補選,反而開出綠營最亮眼的成績,郭國文的得票率高達49.95%,大勝謝龍介3355票。

 

郭國文的「新市政中心」

 

在郭國文陣營方面,最後則是打出「新市政中心」牌,挽救低迷選情。新市政中心就是要回應前述第二選區邊緣化的焦慮。核心市政中心當然是在南邊的府城,第二市政中心是在最北方的新營,2010合併升格後,市府為了平衡發展,決定將舊台南市政府合併到新營去。但如此一來,就遺漏了在台南中部的第二選區,居民焦慮因而爆發:他們期待升格之後,市府能有提供地方更多基礎建設跟產業聚落發展。「新市政中心」的想法於是因應而生。

 

在賴清德主政期間,就有拋出把市政中心遷到台南市中間,平衡南北差距的想法,甚至提出要在2018年進行「選址諮詢性公投」。新市政中心因而變成地方房地產的熱門主題,呼聲最高的善化南科一帶,地價也水漲船高。但隨著賴清德進軍中央,新市政中心的進度也就遭到擱置。

 

善化南科一帶是被認為是新市政中心熱門候選地。圖為南科台南園區東側入口。圖片來源:Koika@維基共享資源(CC BY-SA 3.0)

 

有趣的是,出身第二選區的黃偉哲,當選台南市長之後,反而不急著推動新市政中心,他公開表示:「維持雙市政中心有其必要。」並放緩新市政中心的議題。因此謝龍介陣營還故意反嗆郭國文說:「市長都沒有說要蓋了,市政中心也不是立委的職權啦。」

 

平心而論,這次補選的幾次政策對決,謝龍介從產業面下手,郭國文則是主攻城鄉發展,都是要回應直轄市合併升格後,台南市內城鄉發展不均的議題。但選舉之後,這些政見是否能落實並深化,真正改善溪北地區的發展體質呢?或許這也會是明年國會大選時,大台南區非常重要的議題戰場。

 

不過,最重要的是,台灣目前處於「一國兩制」的狀態,分成台灣省體系(三市十一縣)跟直轄市體系(六都),資源分配跟行政組織都有明顯的差異。造成直轄市的原縣區居民,對於升格之後的適應不良,也讓產業文化並非都會體質的鄉村地區,也出現了「不受重視」的聲音。

 

在這樣的情形下,輕則可能出現「搖擺區」,居民需要更多政治人物的「關照」,來緩解相對剝奪感,如果市長分配方式沒有獲得居民認同,則政黨版圖可能就會隨之變化。更嚴重的結果,市長權力集中化之後,可能形成更遼闊的政商尋租空間,必須仰賴高素質的公民參與及更進步的議會監督。

 

316之戰雖然暫時落幕,但留下的幾個難題,仍值得我們市民深思,繼續討論。

 

 

 

作者為台灣大學台灣文學研究所博士生

 

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