行政革新不能脫離本土脈絡——值得稱頌的《財團法人法》立法

Wednesday, January 30, 2019

 

去年八月,《財團法人法》公布施行。當時,媒體大多關注洗錢反恐防治、或是政府重掌蔣經國基金會(轉型正義的一環)等議題,對法律本身帶來的結構變革,卻較少著墨。然而,本法對公設財團法人(稱為政府捐助之財團法人)有更加嚴格的管制規範,對長久以來政府部會捐助許多財團法人,卻逐漸脫離政府掌控、資訊不透明的情況,實有系統性的革新;而且,立法者不為流行學術理念所惑,採取了較符合本土的制度性對策,值得稱頌。

 

我國公設財團法人普及的背景及引發的問題

 

在臺灣,任何人只要捐助一筆錢、備妥章程跑行政流程,即可成立財團法人,從而令其獨立、脫離原捐助人地從事買賣交易、借款舉債、辦銀行帳戶、申辦政府補助、雇用員工…等承擔權利義務的法律行為。因此,許多獎學金、慈善、社福照顧機構甚至公益廣播事業,都會運用這種法律形式。長久以來,政府部會也不乏利用這種法律狀態設立組織的案例,是常見的政策工具。

 

無論中外,總有一些業務政府需要插手,但傳統文官組織難以推行,而須用半官半民型態的(廣義)行政組織加以處理。在台灣,早年戒嚴時期,國會對政府預算監督非常不足,成立公設財團法人相對容易,反倒是要成立一個三級機關、四級機關,都需要國會通過的單獨組織法律。為了規避立法與監督,公設財法自然大行其道。再者,台灣特殊的國際情勢,導致官方組織型態在各領域國際交流上有所不便,許多外交「白手套」因應而生,也是興盛的原因。

 

我們耳熟而詳的幾個組織:負責兩岸交往的海基會、資訊政策與研發的資策會、每年頒發重要藝文獎項的國藝會等,都是公設財團法人的例子。

 

負責兩岸交往的海基會即是公設財團法人。圖為海基會位於北安路的總部。圖片來源:Meow@維基共享資源(CC BY-SA 3.0)

 

財法成立後,脫離捐助人的掌握,甚至脫離原有目標,董監事中飽私囊,或修改章程以達到近親繁殖目的,無論公設私設都在所多有。但這種狀況一旦發生在公設財法上,就是傷害政策推行、浪費公共資源。這個問題由來已久且未獲解決。雖公設財法普遍存在,但是學術界對其評價極差,學者們常認為此類組織要不是真有必要,改制為其他公權力色彩更高的行政組織;要不,就是乾脆解散或任其自生自滅。

 

扁政府時期 新右派理念主導的行政革新

 

學界之所以對公設財法有此種負面評價,與流行的學術理念有關。八、九零年代,正是國際上新右派興盛的時候,大西洋兩岸的美國雷根總統和英國柴契爾首相遙相呼應,大力推行各種民營化政策,將政府的職權下放、外包、改組,對傳統文官部隊組成的官僚組織欲除之而後快。

 

西風東漸,我國在李登輝總統末期以及陳水扁執政時期,就有組織再造與組織改造等行政革新的政策,最後完成《中央行政機關組織基準法》、《中央政府機關總員額法》、《行政法人法》以及行政院的部會改組。李、陳時期的行政革新,大致上是以去任務化、地方化、法人化、委外化等小國家的右派理念為主軸。

 

但即使有法源,實際依此改組的個案卻很少,因為這是理念而非政策問題驅動的改革。尤其這套改革方案中,對於公設財法這種易放難收、定位曖昧不明的組織型態是厭惡的,要不是希望將之視為民間組織從此不管,就是希望將其改制為行政法人。

 

厭惡歸厭惡,理念卻不會自動成真,由於實際上有辦理這些業務的需求,也有利用靈活組織的需要,公設財法就難以說甩開就甩開。至於被視為替代方案的行政法人,因為是將國家原本有的任務交由另外一個獨立的法人來承擔,制度上,每一個行政法人都需要單獨國會通過的組織法律,難度更高。因此,公設財法的轉型欠缺,而其本身缺乏監督的困境並沒有稍微平息。新右派的行政組織制度理念,對於這個本土問題並沒有提供緩解之道。

 

《行政法人法》訂定後,由於行政法人的設立難度更高,並未成功令公設財團法人向其轉型,其主要利用者反倒為各類公共藝文單位。圖為日前開幕的台南市美術館二館,該館即為行政法人編制。圖片來源:總統府flickr(CC BY 2.0)

 

新法是本土化的行政組織革新對策

 

時空遷異後,民進黨二度執政,政府終於對這個問題提出完整、本土的對策,而且脫離了過去那段時間過度強調小政府、理念指導政策的偏執。《財團法人法》並不改變政府捐助財團法人私法人的定位,也不發明新的概念去陳述、管制既有的現象(行政法人概念的引進及立法就碰到了很多這方面的問題),只是定義政府捐助財團法人(本法§2II)、要求所有財法的資訊公開義務(本法§25)、政府對捐助財法的人事(本法48-54)業務(§56-58、§61)控制、公設與私設財法間改制轉換的規範(§59-60、§68)。從而令公設財法的公共監督更加完整全面。

 

在法制作業上,要設置公設財法相當簡便,就算立法嚴格管制,過去已經設置者仍舊存在。前階段(扁政府)的政府改造受流行學術理念指導,並未針對台灣的政策問題脈絡思考,對公設財法問題的觀點與解方自然也就不務實。如今《財團法人法》的立法,明白表示政府承認公設財法是可茲援用的政策工具,並對其監督問題正面面對,不再削足適履,是本土化的行政革新對策。

 

 

 

作者邱子安為男同性戀,淡大公共行政學系畢業、台大政研所公行組碩士班,曾任競選工作、英語補習班助教、遊行幹部、非營利組織專員等。

 

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