紅包之亂未說出的債務真相

Sunday, January 13, 2019

 

講不清的「紅包」之亂

 

由於過去兩年經濟成長、稅收超越預期,總統蔡英文於元旦公告時表示將以此補助經濟弱勢者,不料此後的發展出人意表,誤解與不滿如雪球越滾越大:

 

第一,稅收自2014年至2017年已連續4年超徵達5204億元,2018年預估也會超徵約600億元。超徵稅收之「超徵」僅僅代表政府實際稅收超過編列預算時所預估的稅收,但被誤解超徵代表自民眾多收了所得稅,這些人認為,應該退回給納稅人而非補助弱勢。

 

第二,過去兩年政府累積歲計賸餘來自稅收、國營事業與政府投資、政府結餘,稅收貢獻主要來自營利事業所得稅、營業稅與個人所得稅。尤以營業事業所得稅與遺產贈與稅為超徵最大宗,卻被網紅刻意扭曲為來自個人所得稅,以此批評政府慷一般人薪資所得之慨。

 

第三,台北市長柯文哲結合名嘴、網紅,共同扭曲台灣政府負債累累,如何能有累積剩餘?即使有剩餘,也應該優先償還債務。

 

事實上超徵稅收仍受預算法等法律約束,本就必須優先償債,本次所欲用以補助的款項,已經是扣除「法定債務還本」的剩餘款項;相較馬英九任內的大幅舉債,政府的長期債務在蔡英文任內已經微幅降低。

 

更重要的是,過去台灣政府由於國際地位不穩,舉外債一向小心翼翼,以免發生金融風暴,加上政府早年避免赤字預算,台灣債務佔GDP比重極低,實為全球政府財政紀律的典範,但是在媒體、名嘴、網紅與柯文哲等人的共同誇大下,令許多民眾對於台灣的財政狀況有很深的誤解。

 

蔡英文總統在新年談話中表示,近兩年「稅收也都超出預期,我已經請行政院儘快拿出具體方案,讓收入較少的民眾,能夠優先分享經濟成長的紅利。」影片來源:總統府Youtube。

 

第四,最新的戰場則是對這筆錢的用途各言爾志、莫衷一是。

 

軍公教主張補回被砍掉的年金;經濟弱勢者希望總統能夠保有初衷、補助低收入戶;也有民眾認為經濟弱勢非真正弱勢,逃漏稅而不繳稅者所在多有,因此希望能夠平均發放;國民黨則認為再過一年多就要舉行總統大選,發放紅包無異於買票;還有些人認為應該用於緊急事項,例如防治豬瘟,但也有人擔心若最後失守,民眾又沒拿到錢,恐衍生政治責任問題。

 

也有人認為歲計賸餘金額不大,平均發放國人的效益不高,不如由政府統合運用,例如設立托兒所或是補助長照等,能夠藉由規模經濟發揮更大的效益;最後,有些人則認為如果只是拿來發放消費,只能產生一次性的效益,不如拿來進行公共建設、促進經濟成長,更能夠獲得長期利益。

 

這場由名嘴、網紅、柯文哲、媒體、見獵心喜的國民黨與毫無章法的民進黨,所共同泡製的紅包之亂,就如同台灣過去的各種亂象,由相似的演員演著類似的戲碼,儘管聚訟紛紜,但是一談到解決辦法,所有人都在談加強溝通與配套措施,但始終沒有人能夠說清楚需要什麼配套措施。網路、名嘴、網紅、民粹、媒體與無知民眾彼此合作無間,輾轉生死於三界五趣之中,一次次六道輪迴,始終無人成佛,過去如斯,未來也如斯。

 

不過就如同 C. Wright Mills 所說,個人的生命與社會的歷史只能同時理解,如果戲碼是舊的,歷史必曾在某個時代留下類似的軌跡。紅包之亂背後所透露出各種關於稅收、國債、消費與投資的觀念,究竟是如何形成的?代表著何種意義?只有明白乎此,才有可能更進一步談到未來應如何溝通與設計所謂的配套措施。

 

這場由名嘴、網紅、柯文哲、媒體、見獵心喜的國民黨與毫無章法的民進黨,所共同泡製的紅包之亂,就如同台灣過去的各種亂象,由相似的演員演著類似的戲碼。圖為《蘋果日報》報導被批評標舉「單親媽媽」形塑受訪者的弱勢形象而未言明其為高所得者。

 

喬治王們對上維多利亞女王:兩種財政典範的現代先例

 

人類通常喜愛當下的消費,而不喜歡不確定的未來,因此借錢需要利息,教育與宗教的目的之一便在要人們抑制當下消費的衝動,鼓勵長期規劃。英國在維多利亞時期,一改之前喬治王朝的奢華,反對當時流行賭博與飲酒的快意人生,改而強調謙遜與自我克制,壓抑性與消費的慾望,節儉與儲蓄被視為美德,由十八世紀到二十世紀初期,英國可說經歷兩次思想革命。

 

喬治王朝時期的上層階級猶如經歷一場小型的文藝復興運動,例如喬治四世在攝政王期間大興土木,翻新建造諸如英皇閣(Royal Pavilion)、卡爾頓宮(Carlton House)等公共建築,在藝術與文化上成果斐然,但是其揮霍成性令國庫經常入不敷出,因此必須仰賴企業家與投機商人來資助公共建築。

 

喬治四世在攝政王期間大興土木,翻新建造諸如英皇閣(Royal Pavilion)、卡爾頓宮(Carlton House)等公共建築,在藝術與文化上成果斐然,但是其揮霍成性令國庫經常入不敷出。圖為英皇閣。圖片來源:Fenliokao@維基共享資源(CC BY-SA 3.0)

 

維多利亞時期將消費資本視為墮落,花光所得便是一種浪費,遑論舉債,勤儉儲蓄成為從家庭到國家都必須遵守的道德戒律,政府的稅收很低,國家的管制很少。而維多利亞時期正是英國透過殖民開創人類史上最大帝國的開端,透過對美洲、亞洲與非洲各國的殖民統治,英國也將這種文化與經濟財政思想,逐漸擴散到世界各國,因為勤儉儲蓄的文化與許多國家自家庭衍生的概念不謀而合,這種思想在世界各地都找到擁護者。

 

同樣的,在台灣的紅包之亂背後,正是因為與傳統讚美儲蓄、厭惡消費的文化基因相符,所以很容易找到社會文化的支撐,正是由於對稅收的厭惡與債務的恐懼符合常民素樸的想法,所以媒體、名嘴、網紅與柯文哲等政客的各種扭曲,極容易獲得迴響與支持。以為提供事實就足以「矯正」紅包之亂的想法,毋寧過於天真,忽略了背後其實是文化衝突的底蘊。

 

婆說要節儉,公說要舉債:財政理論界的爭辯

 

從財政思想的角度而言,古典的財政理論認為政府的收支與個人或家庭類似,節儉是一種美德,政府的收支應該大致維持平衡,政府借貸通常發生在急迫的情況下(如天然災害),並且必須擬定償還計畫,否則政治人物容易因為公債將由社會整體或是未來選民償還,因此不夠謹慎而過度借貸造成政府赤字。

 

凱因斯理論顛覆了這種說法,認為將國家比擬為個體是一種誤解,將常民文化引申為國家財政紀律更是一種錯誤。節儉對個體有利,但是對國家整體反而有害,尤其是當經濟衰退時,資源閒置而總需求不足,大量儲蓄反而更減少需求,令經濟衰退更為惡化,這時政府應該採行赤字預算來增加總需求,進而促進經濟成長。

 

凱因斯認為節儉對個體有利,但是對國家整體反而有害,尤其是當經濟衰退時,資源閒置而總需求不足,大量儲蓄反而更減少需求,令經濟衰退更為惡化,這時政府應該採行赤字預算來增加總需求,進而促進經濟成長。他的理論改變了傳統對政府財政的看法,引起持續的爭論。圖片來源:維基共享資源(PD)

 

保守派大師、諾貝爾獎得主布坎南(James McGill Buchanan)則是在財政政策上挑戰凱因斯主義的主要旗手。布坎南認為,凱因斯將政府赤字由融資手段變為經濟目標,導致以赤字預算施行財政政策本身就成為目的,在凱因斯主義的影響下,政府的職能不再只是促進市場的良好運作,而是增加產出與降低失業率,一九四六年美國通過的《充分就業法》便反映了這樣的趨勢,政府的赤字預算與擴大規模不過是達成政府新職能的必要做法,而發行公債與增稅也就順理成章用來支持政府的赤字(凱因斯較少提及發行貨幣)。

 

布坎南主張凱因斯的論點建基於大蕭條時存在閒置資源,而且經濟體系本身存在僵固性而無法自我調整,因而需要政府介入。但是平時並不存在這樣的條件,政府赤字不僅因為排擠民間資源而無效果,而且會造成通貨膨脹,又更進一步刺激公共開支,如此惡性循環。

 

布坎南從他所創立的公共選擇理論對此加以批判,認為政治人物與一般人無異,都有自利的誘因,使得民主政治下政府普遍不顧財政紀律而偏好赤字預算。因為如果減少公共開支,民眾受到的公共服務也隨之減少,所以政府有膨脹規模的傾向。要應付日益增加的政府支出,政府可以選擇增稅或是發行公債,但是增稅不利於選票,所以即使發行公債可能增加通貨膨脹,但也是選舉之後的考量,因此政治人物普遍有採行赤字預算的誘因。

 

政府債務對經濟成長有幫助嗎?會不會引發金融危機?

 

因此,紅包之亂不僅止於文化常識的衝突,從財政思想變遷的角度,更蘊含對台灣發展路線的辯論,要明白這點,我們必須從理論更進一步檢視實際的資料,觀察現實世界的經驗可能帶給台灣的啟示。

 

Carmen Reinhart等人蒐集了44個國家、跨越將近200年的公共財政、經濟成長、匯率、通貨膨脹、政治體系、制度等資料,他們發現整體而言,公共債務的高低與經濟成長的關聯性不高,因為兩者並非直線關係。

 

也就是說,公共債務必須超過一個門檻,才會對經濟成長產生負面影響。

 

比如說,信用良好的政府可以以較低的利率舉債,只有當債務超過一定門檻時,利率才會隨著風險急劇上升,進而影響政府的稅收與公共開支,從而對經濟成長產生影響。他們發現這個門檻大約是公共債務佔GDP90%時,會對經濟成長產生負面影響。

 

哈佛大學甘迺迪政府學院 Minos A. Zombanakis 國際金融講席教授 Carmen Reinhart 等人對各國財政的比較分析研究,能提供我們評估臺灣財政表現與負債能力的參考基礎。圖片來源:維基共享資源(CC BY-SA 2.0)

 

若從Reinhart等人的研究出發,我們可以發現台灣的政府債務仍在安全範圍內。事實上,台灣公共債務佔GDP的比重不過32%左右,距離門檻仍相當遙遠,因此以公共債務過高會影響成長來反對的說法,純屬無稽之談。當然更細緻的檢驗應該包括公共債務是用於消費或是資本形成,一次性的消費對於經濟成長的助益自然低於可以產生效益的長期資本形成。

 

在Anja Baum等人對12個歐盟國家,從1990到2010年的實證研究也發現,公共債務對於短期經濟成長具有正面幫助,只有當債務佔GDP比重超過67%時,對經濟成長的助益才隨之消失,當比重超過95%時,反而對經濟成長產生負面影響。

 

事實上由於台灣政府支出佔GDP比重在世界上仍屬偏低,因此與一般對於政府的印象與批評相反,台灣政府其實仍有相當的舉債空間以進行公共支出與長期資本形成,以助於經濟成長。不過,由於名嘴、網紅、媒體與政客的長期污名化,在台灣幾乎完全否定了這種可能。

 

另一個根植於人們心中恐懼的是債務會增加金融風暴發生的機率。即使日本的鉅額債務多屬本國債務,但是依舊帶來嚴重的經濟後果;目前在美中經濟戰中最核心的觀察重點便在中國整體債務超過300%的GDP,是否會引發金融風暴,進而帶來中共建國以來最巨大的變革力量。

 

為了測試債務與金融風暴的關聯,Carmen Reinhart等人蒐集了70個國家的長期資料加以實證,他們發現債務的確與金融風暴發生的機率有關。比如政府有隱藏的國內債務超過外債時,接下來發生主權債務危機(sovereign debt crisis)的機率會增加;而一個國家發生主權債務危機後,接下來可能會增加銀行危機(bank crisis);最後,銀行危機之前通常會發生外債暴增的現象。以之類比台灣,雖然不能完全排除台灣發生金融風暴的可能,但是台灣外債比重不高,對外資產向來高於負債,為世界第五大淨債權國,發生金融風暴的機率也不高。

 

 

 

作者為加拿大約克大學副教授,專長在策略管理與組織經濟

 

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