從玉山論壇看新南向政策起合

Monday, December 24, 2018

 

甫於今年10月舉行的第二屆玉山論壇,是蔡總統「新南向政策」中受到國內外高度關注的成果之一。論壇的主題包羅甚廣,從公部門推動的幾項重點合作計畫,到民間各領域的交流連結,筆者在參與論壇的過程中,感受到這個政策所揭櫫「以人為本、全方位交流」的精神與企圖心。蔡總統慣例的開場致詞與幾場主題演講,大多切合論壇方向,點出了台灣與亞洲各國深化合作所憑藉的軟實力,與台灣對區域發展可帶來的貢獻。

 

圖片來源:總統府flickr (CC BY 2.0),

 

作為展示新南向政策的對話平台,玉山論壇還有許多進步空間。論壇的舉行,就是給公部門來展現政策成果與闡述的機會,坦白說,第一天議程幾個參與部會所展現的政策成果,並不容易讓人留下具體清晰的印象,會場的討論也過於渙散。第二天民間場次的討論,顯現許多民間交流的新意,包括納入去年沒有的文化交流,增加了論壇的廣度。但民間交流如何凝聚出具體的影響力,而不是各言爾志而已,還是有待後續的深化。

 

當然,不論傳統或非傳統,外交本來就需要長期經營,何況是以台灣艱困的國際處境,更需要在新南向這個亞洲區域戰略作長遠規劃。玉山論壇的創立,正是要讓新南向能夠生根茁壯,在這個意義上,玉山與其他的區域對話其實不同。為了達到此一目的,支撐論壇的台灣亞洲交流基金會,就不僅只是行政單位,更要是個積極戰鬥的智庫。基金會要連結各方,且提供行動倡議,藉由與公私部門的合作,將國內重要的利害相關者(stakeholders)串聯起來,同時也向國外發聲,嘗試更新的國際合作交流模式,因此台亞基金會的功能極為關鍵。上一段談到的論壇如何聚焦與凝具影響力的問題,需要有基金會平常辛勤的心血灌溉,才能藉由論壇的舉辦開花結果。

 

新南向的歷史脈絡

 

趁著玉山論壇的檢討,也可以思考新南向政策在經過兩年半以來的規劃與執行,所帶來的成果或待解決的問題,但是需先將政策放在歷史脈絡與地緣政治架構內,才能有較為公允的答案。

 

新南向政策是蔡英文政府的主要外交政策之一,企盼以經貿為主軸,加強對東南亞、南亞、紐澳等地的區域合作。圖片來源:新南向政策專網「新南向政策概略」 (政府網站資料開放宣告)

 

例如,新南向名之為新,但內容常被批評為「新瓶舊酒」,到底其新也不新?

 

從1994年開始,南向戰略已歷經將近四分之一世紀。1994年的第一期《加強對東南亞地區經貿工作綱領》以降,至2016年底共有7期,都是由經濟部協同相關部會成立專案小組,由次長擔任召集人,經濟部國際貿易局擔任幕僚單位。綱領的國家範圍,以東協十國為主,但也常涵蓋紐澳。從名稱即可看出,以往的南向是純粹的經貿策略。

 

就執行層面而言,專案小組層級不高,也就難有協調功能。工作管考為每年或半年一次,且只是送經濟部彙整、行政院核備。KPI制訂過於強調過程,多半是列出辦多少次會議或活動、多少次交流、多少篇報告,很難換算出對總體社會經濟的成效。

 

就內容而言,早期的工作計畫以貿易及投資為主,如情勢調研、貿易拓銷、金融支援、產業合作、台商協助、雙邊經濟官員會議、法規調和、人才培育、簽署雙邊協議如投資保障協定(BIA)、避免雙重課稅協定與海空運協定。陳水扁總統時期的新南向第二波,工作項目增加許多,內容逐漸擴及到觀光推廣、科技交流、農業合作、服務業輸出、青年創業、勞工訓練、能源合作、教育文化交流等。現在新南向的許多項目,如產業高峰論壇,以前就有;新南向的許多說法,如旗艦計畫、拓展東南亞內需市場等,以前也想到過。

 

因此,就經貿領域的內容而言,新南向大多是一點也不新。然而這個政策還是有新的地方,其來自於過程中持續納入更多元工作項目的規劃與整合;而在政策演變中,也適時讓民間參與,獲得了更多養分。

 

南向政策的自我進化

 

首先,新南向的新,體現在政策推動過程。新南向政策的發想,從蔡總統上任前很早就開始,而且來源很多元。民間很早已有智庫倡議以此來抗衡過於傾斜的兩岸交流、分散經貿風險,也希望讓台灣社會對呈現新興活力的東協與南亞,投以真正的關注(例如台灣智庫)。蔡總統在作為民進黨主席時的黨內政策小組與新境界智庫,也多次與學術界對話與進行政策研究。在2016年的就職演說中,她也正式提出新南向政策,且將之與兩岸論述並舉,納入台灣在區域和平穩定發展的政策架構,這個提法以文本分析來看,可以看作是對外關係的再平衡戰略宣示。

 

比起以往,新南向政策的推動更為積極、也更勇於創新。雖然從2016年就職演說後,行政部門先後提出新南向的政策綱領與工作計畫,較以往的計畫內容更多元。但太多項目是承接先前的工作,難免缺乏新意;經貿領域的比重也非常高(即使是非經貿項目,也常著眼於經貿目的),無怪乎有人批評是「以錢為本」而非以人為本。2017年提出的「五大旗艦計畫與三大潛力領域」,是針對這些問題而提出的回應:聚焦於幾項影響深遠的重大計畫,而且設想更多經貿領域之外的合作。玉山論壇這個新的倡議,就是旗艦計畫之一,也是政府納入民間研究的一個良好範例。

 

2017年提出的「五大旗艦計畫與三大潛力領域」,是針對這些問題而提出的回應:聚焦於幾項影響深遠的重大計畫,而且設想更多經貿領域之外的合作。玉山論壇這個新的倡議,就是旗艦計畫之一,也是政府納入民間研究的一個良好範例。

 

其次,新南向的新,顯現在政策整合上,層級拉得更高,從經濟部拉到國安會與行政院。前者專注於策略擬定,後者在於政策執行與協調。尤其是行政院經貿談判辦公室,為負責協調工作的幕僚單位,在2017年底更成立「新南向政策工作小組」,由鄧振中政務委員為召集人,涵蓋各主要執行部會高層官員,定期盤點與檢討政策推動進度,跨部會政策執行問題,也可在這個工作網絡中提出。五大旗艦計畫的提出,也讓工作小組的管考,明顯地與以往不同:抓大放小,且不以前述提到的注重「過程」的KPI日常,交差了事。

 

美中不足的是,這個政策協作系統「名實不符」:外界只知有新南向辦公室,卻常不知其已解編,國安會只有新南向專案小組;而相對地,外界多半沒有認知到經貿談判辦公室與新南向之關聯。另外,從官方的說明中可知,經貿辦歷經升格,是主責經貿談判的院級單位,但組織上來說是小型任務編組單位,能夠執行新南向的人力與資源都很稀薄,在政策的對外溝通上多半也心有餘而力不足,比起名稱與外界認知問題,這些問題恐怕是更需被解決。

 

新南向的新,第三個方面在於以軟實力建立創新的合作關係。既然不將自己侷限於經貿工作綱領,則台灣具有軟實力的醫療、農業、科技等領域,都應該且能夠與新南向夥伴建立新的合作關係,如醫衛人才培訓與公衛制度、農業示範區建構、技職教育體系合作等,這些都是台灣有能力且合作夥伴有需要的領域。如果執行有成,這些項目既可落實新南向「以人為本」的精神,也能夠與各國本身的發展策略結合。

 

還有許多台灣可以發揮軟實力的領域,目前的政策內容並未觸及,其實都可以在未來進一步整合。此外,非新南向目標區域的其他國家,如美國與日本,都有各自的區域戰略,也已開始與台灣共同思考建立可行的合作模式,這也可為將來政策的推陳出新,蘊積潛在能量。

 

至於新南向的成果在哪裡?那可能是另一個故事了。除了玉山論壇與前面點到的幾項計畫,有待經貿辦與相關部會細說分明。與此相關的是,外界或政府單位本身,常認為政策成果對台灣產業應該要帶來好處。各種計畫如能推進到產業之間的合作,不僅對企業有實質的好處,也能反饋到原來的合作、深化雙邊關係,這在外交的政治領域中難以推進的台灣,是很需要。然而經貿的利益也有長短期之分,如果是過度短線思考,導致追求躁進、未考慮經濟誘因的合作,最終對雙邊關係不會有實質的增進。

 

新南向「低垂的果實」

 

回到玉山論壇。新南向仍有許多「低垂的果實」未摘,行政部門也在思索與規劃中。其實新南向既然提出要以人為本、全面交流,其實就應關心更多以往所忽視、卻又是對區域發展日趨重要的議題。美國環保署首席副助理署長西田珍(Jane Nishida),即提供了一個很好的方向。她在玉山論壇的主題演講表示,台美於2014年推動「國際環境夥伴計畫」(IEP),彼此分享環保技術及知識,致力於解決共同環境議題,如電子廢棄品管理、空氣污染、汞監測、以及土壤和地下水污染整治復育等。IEP近來的計畫,如「亞太汞監測網絡」,也面向亞洲各國,促成區域環保合作,這是台灣對區域永續發展做出實質貢獻的絕佳範例。

 

 

此外,蔡總統自己的說法也呼應了西田女士。在論壇致詞及隨後接見論壇貴賓時,她強調推動永續的繁榮與發展,是新南向「以人為本」的核心價值之一,「這也是為什麼我們特別注重人才培育、資源共享,協助新南向國家在公衛、農業以及環保綠能等方面,訓練未來的人才。我們也希望以互惠共榮的合作方式,和新南向國家在科技、防災、水資源等領域,分享經驗和資源,一起打造永續的環境。」這樣的說法,是以往官方說法所少見的,其實已經為將來新南向的推動策略提供了更豐富的論述基礎。

 

面對新的國際局勢,新南向作為台灣的區域戰略,也是個台灣社會自我調整的路徑之一,有自身存在的價值,並不是做為因應兩岸發展的工具,也不涉及與中國的戰略競爭(有的話也是價值的競爭)。未來在思索新的推動策略時,新南向可逐步走出自己的道路。例如可提出以「永續發展」為切入點的策略,配合區域或志同道合國家的雙邊多邊合作計畫,包含環保、疫病防治、防減災、災害救援等工作,持續發揮台灣的軟實力,且為區域發展提供更具有台灣特色與價值的貢獻。

 

 

 

作者為經貿與外交政策研究者,少時沉浸於經濟學,深信在政治領域中,文字仍然能夠創造價值。

 

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