公投不等於民主,公投門檻越低不等於越民主

Monday, December 10, 2018

 

這次公投綁大選的經驗是慘痛的,有不少立法委員要提案修改,例如連署要不要附身份證影本、應不應該和大選切割等等,但這次公投亂象完全是2017年12月修法後才出現的,正本清源還是要從新舊制度的差異談起。

 

其實《公投法》這種東西,除了瑞士和美國一些州特別愛用之外,一般民主國家是沒有的。像英國就沒有一部《公投法》,只有政府就重大議題發起諮詢民意的公投,例如加入或退出歐盟、是否允許蘇格蘭獨立等等。美國的公投只限地方事務,從來沒有辦過全國性的公投。德國和日本也只有地方層級的事務才允許公投。所以公投與民主其實是不太相關的。「自由之家」(Freedom House)等國際組織在評鑑一個國家的民主自由程度時,向來也沒有公投這一項。瑞士一年要辦四次公投,英國只辦過五次公投、美國和德國從來沒辦過公投,但在「自由之家」的評比中都是同列「自由國家」,如此而已。

 

除了瑞士和美國一些州特別愛用之外,一般民主國家是沒有《公投法》的。圖為瑞士2018年的「是否每年付費支持公共電視」公投。圖片來源:達志影像/美聯社。

 

簡單說,公投從來就不是衡量一個國家民不民主的標準,也不是公投門檻越低就越民主。但這個政治學上簡單的概念,卻因為原來的《公投法》被一些人批評為「鳥籠公投」,立法院就把連署門檻從原來約5%(約93萬人)降低為1.5(約28萬人),過關門檻則從原來的「過半投票加過半同意」改為只要同意票超過1/4且多於不同意票,就算過關。

 

連署門檻低,公投案就會層出不窮。從這次的經驗看來,主要政黨只要自己發動或幫助其他團體發動,連署個28萬人根本不是問題,這次的十個公投案中就有七個和國民黨有關。就算未來必須再附上身份證影本,對國、民兩黨來說都不是問題。例如民進黨本來也有規劃要推動「禁掛五星旗」、「性別同工同酬」等五項公投,只是後來因故作罷,絕不是因為辦不到。

 

過關門檻降低的方式更有問題。公投本來就是由少數有強烈興趣的人發動要來改變現狀的行為,而多數人通常不想判斷、沒興趣甚或不贊成。照過去的規定,多數人可以用「不投票」來表示不想改變現狀或交由政府去決定的態度,現在則有不得不投票的壓力,否則就容易被1/4的人決定一些自己反對或者還不想做決定的事。

 

所以這次的公投投票率超高,許多人明明不想投或不理解問題,卻還是要在投票處一一詳讀題目,造成大排長籠。以這次的「禁止日本核災區鄰近縣市食品進口」的公投案來說,同意票比率為39.43%,不同意票則為15.23%,算是過關。但如果照過去的規定,不同意者完全可以用不投票的方式讓此案總投票率不過半而胎死腹中。其他過關的六個案也是如此。

 

不投票也是一種應該受到保障的態度。人民本來就不需要對每件事表示意見,對於減碳、電力來源、日本五縣市的食品到底安不安全等議題也不是每個人都有判斷能力或者想要去判斷。過去的《公投法》保障了這些不想表態者的權益,現在的《公投法》卻將不想表態者置於被少數人強行決定的風險之下,從制度上將少數人的意見放大。而且在實質上,放大的只是主要在野黨想要強行通過的議案。如果將來民進黨成了在野黨,可以預料也將照方抓藥,台灣將永無寧日。這樣的民主也未必是值得追求的民主。

 

這次的投票經驗展示了公投的可操弄性及不可預測性。以禁止日本核災區食品進口來說,假如公投主文是寫「你是否同意進口由美國和歐盟認證過的無幅射污染的日本核災區食品?」,又或者寫成「你是否同意日本國內禁止流通的食品,台灣亦禁止輸入,而日本允許上市的食品則不在管制?」,公投的結果一定大不相同。

 

許多人常把瑞士的公投制度當成追求的典範,但不要忘了全世界只有一個瑞士。更何況,瑞士在2016公投否決了一項「每個瑞士人都可從政府無條件領到8萬台幣基本收入」的提案,假如類似的題目放在台灣,譬如「每個台灣人都可無條件從政府領到4萬台幣基本收入」,有誰能肯定預料投票結果?而假若通過,政府又遵不遵行?

 

民進黨這兩年來搬石頭砸自己的腳,一例一休倉卒修法有之、《空污法》急著將老卡車淘汰有之、急漲菸捐讓勞工階層反彈有之、大幅降低公投門檻讓國民黨得以操作更是有之。每一項都是以「進步」為名,而每一項累積起來就造成重大挫敗。剩下十三個月的總統選戰,還看蔡英文總統能否大破大立。

 

 

 

作者為民進黨籍台北市議員

 

 

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