• 北岡伸一

【書摘】日本政治史


書名:《日本政治史》

作者:北岡伸一

譯者:周俊宇、張智程、陳柏傑

出版社:麥田

出版時間:2018/10/31

一、明治憲法的制定

邁向制定憲法

日本是西洋以外第一個實質擁有近代憲法的國家(鄂圖曼帝國於一八七六年制定憲法,兩年後中止)。但日本制定憲法的過程,卻與西洋的情況有著顯著差異。一般來說,西方的憲法是在國王與封建議會的對立之間,經過革命或是革命形式的動亂後的產物。因此,憲法內容會同時包含關於王權限制與主權行使形態的規定。而在日本,雖然自下而上的要求對於制定憲法發揮了很大的作用,但與西歐的情況相較,其比重明顯較低,反而是由政府領頭主導制憲的成分較濃。

明治政府之所以採取積極態度,其背景因素,首先不是「自下而上」而是「由外向內」。先不論沒有成文憲法的英國,西洋的先進國家全都擁有憲法,因此,憲法乃富國強兵必須之物是不證自明的道理。憲法同時也是文明的象徵,不與無憲法、無法保障人民權利的國家締結平等條約,是列強的立場。

第二則是「自上而下」的理由。明治政府中有人認為,為了引導出國民的能量,必須賦予國民相對應的定位。大久保利通在一八七三(明治六)年十一月的意見書中,敘述政治的形態分為立憲制與非立憲制(專制政治),而立憲制還可以進一步分成由君主與人民共同分權的君民共治,以及基本上由人民進行政治的人民共治。其中,理想的形態是人民共治,然而其成立的必要條件是安全的對外關係與成熟的國民意識,而日本卻是兩者都欠缺。因此,大久保認為當前應該推動君民共治,並且以在不久的將來完成人民共治作為目標。就連被稱為大久保獨裁的他也有如此想法,可以看出明治政府是如何熱切地希望獲取民眾的能量。

在政府主導的制憲中,第三個「從內而外」的理由也應該加以說明。明治政府的內部是極度不一致的,要領導一個內部不一致的政府或國家成就大事業,通常需要憑藉有才能的君主或卓越的領導者。不過,如此強力的領導者不但不符合日本的政治習慣,實際上日本也並未出現像俾斯麥(Otto Fürst von Bismarck, 1815-1898)的強力領導者,或是能撐起大局引領如同普魯士般一飛沖天的政治勢力。而且不論怎麼說,有才能的君主或出類拔萃的領導者都是可遇不可求。在沒有「明君」或「賢相」的狀況下也能順利運轉的政治體制,才是理想的。達成此理想的方法,是將行使權力的方式制度化,打造出能讓各式各樣勢力互助互惠的架構。這是明治政府積極推行制定憲法的另外一個理由。

實際上,在邁向制憲的過程中,常會出現擴大政府參與、調整相關規則的情況。前述一八七五年的大阪會議,大久保希望木戶和板垣回任參議,其交換條件是承諾改行漸次立憲制,設置地方官會議與元老院、大審院,答應將參議與卿分開;不過這些動作,都帶有重新將集中的權力分權、以及將權力行使規則化的意涵。為了讓由多樣勢力組成的明治政府能夠運作,透過規則進行分權化是有必要的。

普魯士風格的憲法

雖然明治政府從一八七一年左右就開始嘗試撰擬憲法,不過真正具體化仍要等到明治十四年政變(一八八一年)以後。這場政變,決定了制憲的大致方向及舵手。過去提起憲法,通常會想到英國式憲法,就連伊藤博文或井上馨也不例外。不過,在以議院內閣制為中心的大隈提案被否決後,普魯士風格憲法的方向開始浮上檯面,其背後原因是井上毅(1844-1895)。出身於熊本藩,年輕又曾留學法國的井上毅,一八七五年將普魯士憲法翻譯出版為《王國建國法》,他很早便開始鑽研普魯士憲法,也研究日本古代以來的法制度,投注心力於反對英國式憲法。當他得知大隈的提案時,為了反對立刻積極展開行動,影響伊藤博文及井上馨。

明治十四年政變後沒多久,從一八八二年三月至一八八三年八月,伊藤在西歐從事憲法的調查工作。伊藤在德國接受魯道夫.馮.格耐斯特(Rudolf von Gneist, 1816-1895)、在奧地利接受勞倫斯.馮.史坦恩(Lorenz von Stein, 1815-1890)這兩位當時聞名於世的憲法學者指導,尤其受到後者很大的影響。其中一個原因,是因為他們都是支持強力行政權的憲法學者。然而不僅如此,格耐斯特與史坦恩也都是比較法與歷史法的大家,因此他們不是由法與國家的應有狀態開始討論,而是將存在於文化、傳統差異中的國家及法律之狀態,利用歷史的、比較的、功能的方式進行考察。針對將西洋制度導入與西洋截然不同的地方,格耐斯特與史坦恩的學問提供了許多啟示。

憲法附屬的制度

從歐洲返回日本的伊藤,一八八四年三月在宮中設置制度調查局,作為憲法起草機關,並由自己擔任長官。然後優先推動應該要成為憲法前提的各項制度。

其中一項便是整頓皇室制度與華族制度。伊藤兼任宮內卿,透過制定皇室財產、皇室典範等法規來鞏固皇室的基礎,設法使皇室不至於因為議會的變動而有所動搖。此外,透過制定「華族令」(一八八四年七月),除了過去的華族外,也給予士族、平民中的有功者爵位(公爵、侯爵、伯爵、子爵、男爵),創造出新的貴族階級。華族成為守護皇室的城牆(被稱為皇室的「藩屏」),同時被期待成為上議院的底盤。在歐洲是因為先有貴族存在才產生上議院,但在日本,則是為了建立上議院而製造出貴族。

其次是完善官僚制度。最重要的變化是一八八五年十二月所制定的內閣制度。過去的太政官制,在太政大臣、左大臣、右大臣等三大臣之下設有「參議」,參議之下設有相當於部會首長的「卿」。而讓這個制度得以運作的,乃是右大臣岩倉具視,這位公家社會 中罕見的有能者。因此岩倉在一八八三年過世後,太政大臣制度在功能上便出現了破綻。為了實行有效的政治,除了起用有實力的藩閣政治家擔任三大臣或是另外制定全新的制度,別無他法。結果,內閣制度因而獲得實現。後者與「三大臣、參議、卿」的所謂重層式制度相比,功能更加完善、且更有效率。而最初擔任首長,意即內閣總理大臣的是伊藤博文。在江戶時代,政治實權為德川藩閣掌握,位居除了天皇以外最高職位的竟是「足輕」出身的伊藤。這也說明了,明治維新也是一個人才晉用上的革命。

一八八七年開始辦理高等文官考試,考試與證照方式的官僚制度基礎被固定了下來。此外,同一時期,也著手進行整頓警察以及軍隊的制度。不管是哪一項,都是為了避免履行議會政治時的政治變動衝擊到官僚制度的措施。

明治憲法的特徵

以前述成果作為基礎,明治政府於一八八六年末開始起草正式的憲法,一八八八年四月統整出最終定案。然後從一八八八年六月起為期半年餘,送交樞密院審議,經過修正後確立,並於八九年二月十一日頒布。

《大日本帝國憲法》(明治憲法)的最大特徵,是強大的天皇權力。天皇總攬統治權、經由議會的「協助」進行立法、裁可法律、組織與任免文武官僚、創編陸海軍並為統帥,行宣戰、談和、締結條約、宣告戒嚴、授予爵位及勳章等榮典、進行大赦及特赦等,集所有權利於一身。

另一方面,在保障民權方面卻是薄弱的。人民的權利,在歐洲被解釋為貴族或是人民固有的權利;但在日本,民權理論架構卻是根據憲法才被賦予的權利,而且是在法律規定範圍內,也就是有附加保留的。然後其根據,還是因為皇祖皇宗有慈愛歷代人民的傳統。

因此,原本應該是要反映國民主張的眾議院之權力也受到了制約。而且不只是存在著與眾議院對等的貴族院,議會的權限也只不過是「協助」,國務大臣不是對議會負責,而是對天皇。另外,作為議會權限中最重要的預算審議權,不必根據憲法上的大權「既定之歲出」等條文(第六十七條),當預算沒通過時,政府可以執行前年度的預算(第七十一條)。其他有關皇室的相關事情,議會無權觸及,另外也沒有批准條約等外交方面的權限。

在限制議會的權限中,形成最大問題的在於軍事方面。雖然軍政事項,也就是有關軍隊的組成,是由陸海軍大臣補弼負責,但軍令(統帥)事項,也就是有關軍隊的作戰指揮命令,則是直屬天皇。因此,雖然內閣總理大臣的力量在某種程度上可以觸及軍政事項,但在軍令方面,議會當然無權過問,就連內閣也沒有碰觸的權力。這就是著名的獨立統帥權 。為了保障前述權限,帷幄上奏(在沒有大臣侍立的情況下可上奏天皇)、軍令(為了統帥陸海軍的一種法令形式,可不經內閣或議會制定。依明治四十年軍令第一號制定)、只有現役大將或中將才能出任的軍部大臣現役武官制等制度,在後來也實現。

天皇大權的強大以及與此並存民權的弱小,有如下之起源。西洋的立憲制,原本是王與議會分別擁有國家主權的形式。也就是說,絕對主權的存在,是立憲制的前提條件。然而,在日本卻還沒有絕對主權的觀念。如果不先形塑出這個觀念,要過渡到立憲制是不可能的。因此當時所採用的理論建構是先假定存在絕對的天皇大權,然後是天皇依據自己的意志有限度地行使大權(第四條「天皇為國家之元首,總攬統治權,依此憲法條規行使之」)。

因此,雖然天皇的強大權力已被制定,但不管是哪一項在現實中都必須根據國家機關的建言,使得在行使時受到限制。就此意義上來看,明治憲法是擁有立憲君主制成分的。對於憲法草案第四條「依此憲法條規行使之」而產生之限制,政府內部出現批判,有人認為這是制約天皇大權的條文,應該要刪除。此外有關臣民之權利的詞彙,有人認為不應該承認臣民有權利,而是應該將其定位為「分際」。不過伊藤等人認為,若不對行使權利進行限制、不承認民權,就無法稱作憲法了,因此拒絕修改。

有關眾議院的權限也是,至少擁有關於預算與法律的否決權。前年度預算的執行權,對於推動富國強兵沒有任何幫助。可是,透過預算審議來影響軍方,實際上卻是經常可能的。

天皇親政論與天皇超政論

如此,明治憲法具有絕對主義的一面,同時也有立憲君主制的一面。若採前項觀點,天皇就必須自行決斷所有的問題。這樣的觀點稱為「天皇親政論」,以穗積八束(1860-1912)、上衫慎吉(1878-1929)等人為代表人物。後者的觀點,則是天皇將政治工作分別委任給各機關,自己不直接碰觸現實政治。這樣的觀點稱為「天皇超政論」,以一木喜德郎(1867-1944)、美濃部達吉(1873-1948)為代表學者。

天皇親政論的問題在於,當天皇所決斷的問題失敗時,天皇會被追究政治責任。因此,天皇親政論實際上在政治菁英之間並不怎麼受到支持。然而,由於原則上天皇親政論是較強勢的,因此經常會威脅到政治菁英。另一方面,天皇超政論也存在著大問題:當複數的國家機關間發生意見不合時,將缺少處理機制。過去處理這個問題的是元老集團。元老,是打造出明治國家的建設者,即便沒有大臣或是其他責任地位,也會參加重要的國政。不過,當不久的將來元老年高引退時,維持超政論就會出現困難。

如同前述,為了產出憲法,所謂天皇擁有絕對主權之理論建構是不可或缺的。必須要將身為絕對存在的天皇進行形象升級,並使其植入民心。為了達到這個目標,發揮核心功用的是一八九○年頒布的《教育敕語》。

「教育敕語」乃以天皇所說的話,闡述對父母之孝行、兄弟姊妹之友愛、夫婦之和、朋友之信,從謙遜開始,談到遵法、義勇等德目之物。其最大的特徵在於道德的立法者既不是神也不是天,而是皇祖皇宗。也就是說,若是提出像神或天這樣的「絕對超越者」,那麼在與超越者之間的關係上,天皇與國民有可能會變成對等關係,因此透過提出天皇祖先的方式事先預防。第二項特徵是,藉由列舉已被日常化使用的儒家德目,以防止天皇的地位被人們自由地解釋。透過前述教育敕語的頒布,天皇親政論方式的天皇形象便被流傳於世。

二、致力修改條約

修約問題

明治政府在制定憲法的同時,也致力於處理條約修改。就國家基本法的意義來看,條約的重要性並不亞於憲法典。進行制定憲法典的同時,卻擱置幕末以來的不平等條約,則無法主張擁有一個完備的國家體制。

不平等條約的問題癥結,首先是承認治外法權,也就是領事裁判權。外國人犯罪由該國的領事進行審判,且一旦進入上訴,例如英國的情況,二審要到上海的上訴法院,三審則要到倫敦的樞密院,對日本人來說極為不便且不利。貿易上的糾紛,理所當然多半是以對日本人不利的結果作收。走私鴉片的英國商人只被判處極為輕微罪罰的哈特利(John Hartley)事件(1877-1878)即是一案例。此外,更同時讓外國人產生了拒絕遵從日本行政法規的態度。一八九七年從霍亂流行區域到日本的德國船隻,卻拒絕檢疫的赫斯培里亞號事件(Hesperia Zwischenfall)便是一例。

第二個問題是片面協議關稅制度。也就是歐美對日本擁有關稅自主權,相對地日本卻沒有自主權,因此造成日本的關稅收入極少。根據小野梓(1852-1886)的研究,國家歲入之中關稅所占的比例,美國和德國超過了五○%,就連奉行自由貿易主義、採行低關稅制度的英國也超過二○%,但日本卻僅有三%左右。由於關稅被壓得很低,日本不得不調高土地租稅(參照第3章),這也導致了政局不穩的惡性循環。此外,欠缺關稅自主權,自然也成為日本國內產業發展的障礙。

  因此,不管是為了國家的名譽、為了確保歲入,或是為了國內的安定與培植國內產業,修約都是有所必要的。

除去岩倉使節團終究僅止於試探的修約交涉,日本正式開始處理修約問題是在寺島宗則(1834-1993)擔任外務卿的時期(在位1873-1879)。也就是把當時最具善意的美國選定為最初的對手,努力進行交涉,作為回收稅權的第一步。前已談到,在西南戰爭前,政府由於擔心士族叛亂與農民叛亂互相結合,在一八七七年時將土地租稅從百分之三下調至百分之二.五(參照第4章),由此可以想像明治政府對於增收關稅的迫切渴望。

然而,一八七七~一八七九年的哈特利事件與赫斯培里亞號事件,引發日本輿論沸騰,修約從經濟利益問題轉變成了國家名譽問題。反政府派亦利用這個問題批判政府。一八八六年十月,又發生了英國船隻諾曼頓號在熊野灘沿近海遭遇颱風沉沒,白人船員全體平安,但二十五名日本人卻全數罹難的諾曼頓號事件(Normanton Incident),悲憤慷慨之聲響遍日本全國。

一八七九年就任外務卿的井上馨,包含外務大臣時期(在位1885-1887)在內的八年外交期間,首當其衝致力處理的就是修約問題。井上所採取的方針是,透過讓外國了解日本的快速西化來宣傳文明國日本的形象,藉以爭取對方修約的意願。有名的鹿鳴館時代便是這樣出現的。修約的內容包括:⑴不求回復稅權,只求提高稅率;⑵在治外法權上,加速制定法典並取得外國承認,對於和西洋人有關的審判,增加西洋人法官等。井上的方針在一八八七年四月被整理為具體的政策,取得列強的善意回應。不過,國內批判政策內容辱國的聲浪強大,井上最後因此請辭下台。

接任井上的是一八八八年二月擔任外務大臣處理修約問題的大隈重信。大隈的修約案雖然與井上類似,但就減少西洋人法官的參與度、雖然會通知外國制定法典但並不求承認等來看,是有進步的。十一月,與墨西哥之間締結了與亞洲以外國家的第一個平等條約。不過,一八八九年二月憲法頒布後,政府內部出現了任用「外國人判事」乃屬違憲的議論,另外,修約案被洩漏給了英國報紙《泰晤士報》,因此全國反對聲浪高漲,大隈在一八八九年十月遭受恐怖攻擊,身負重傷。黑田內閣總辭,大隈也下台,修約之事以失敗告終。

明治十四年政變以來,政府在各層級推動保守化政策。這氣氛與井上、大隈的修約案是互相矛盾的。事實上,反對井上、大隈主導修約的動作,是來自於政府內外的國權派。在政府內部也有以宮中為首的保守派,對於伊藤等人的西化路線感到不快。

大同團結運動

這個修約問題,也讓沉寂了一段時間的民權運動因此復活。井上的修約案統整好後提交給列強。對此,政府內部的保守派出現強烈反對,受到刺激的舊民權派再度展開運動。一八八七年十月,土佐的片岡健吉(1843-1903)向元老院提出建議書,主張言論自由、減輕土地租稅、挽回外交。後來演變成了三大事件建議運動。位居此運動中心的是星亨,之後將後藤象二郎擁立為領導人,進行全國性遊說,最後發展成訴求民權諸派團結的大同團結運動。反政府運動,來到了自一八八一年北海道開拓使官有物廉售問題(參照第4章)以來的高潮。

對此,明治政府在政府內部對保守派採取讓步,一八八七年九月讓井上辭職、解除伊藤首相的宮內大臣兼任職務,改而起用保守派的土方久元(1833-1918)擔任宮內大臣(九月)。另一方面,對於民權派制定《保安條例》,在採取將運動人士趕出東京等嚴厲處置的同時,為了瓦解構成大同團結運動一部分的立憲改進黨派系,於一八八八年讓大隈入閣,然後又在一八八九年讓大同團結運動的首領後藤象二郎入閣。

在大同團結運動的背後,可以看到「松方緊縮」(參照第4章)以來被壓抑的能量爆發。另外一個能量來源,則是源於想要參加即將開始的議會設置之熱情。在參加運動者之中,有不少人都有參選的計畫。不過,這些人在選舉開始之後,便落入了互相爭鬥的命運。因此,當失去了後藤這號代表人物後,大同團結運動便開始退潮,分別展開以選舉及開設帝國議會為目標的運動。

作者1948年,出生於奈良縣。1971年,東京大學法學部畢。1976年,東京大學大學院法學政治學研究科博士課程畢業(法學博士)。歷任立教大學教授、東京大學教授、聯合國大使、政策研究大學院大學教授、國際大學校長等職。2015年起任現職。紫綬褒章受章(2011年),東京大學名譽教授(2012年)。現任,國際協力機構(JICA)理事長。

著有《日本陸軍與大陸政策1906-1918年》、《清澤洌》(三得利學藝獎)、《日美關係的現實主義》(讀賣論壇獎)、《自民黨》(吉野作造獎)、《獨立自尊》、《作為官僚制的日本陸軍》、《門戶開放政策與日本》、《後藤新平傳》等書。

歡迎追蹤《思想坦克》臉書粉絲專頁,

每日為您推播最新文章消息!

  • 黑色的Facebook圖標
  • 黑色的Instagram圖標

THINK TANK, THINK FOR TAIWAN.