北高行應正視轉型正義的艱難!

Monday, December 3, 2018

 

當全台灣民眾都還沈浸在地方大選及公投結果時,台北高等行政法院(以下簡稱北高行)於11月28日發出新聞稿,針對黨產會與婦聯會間,有關是否為國民黨附隨組織的認定作了以下裁定:「停止執行黨產會將婦聯會認定為國民黨附隨組織的行政處分」。伴隨著本件裁定結果,婦聯會重新取回自由運用自身385億資產的權能,不再受到黨產會的管控。

 

雖然從訴訟程序的角度觀察,本件裁定並不會影響到最終訴訟的成敗,也就是有關婦聯會是否為國民黨附隨組織的判斷;然而,必須強調的是,若是從台灣轉型正義的歷史脈絡來看,審理本件裁定的三位法官均有意識忽略婦聯會長期未依法申報財產,前主委辜嚴倬雲曾動用婦聯會15億以上的資產,捐助自己擔任董事長的振興醫院,以及在《不當黨產處理條例》通過後,辜嚴倬雲及其女兒、助理三人涉嫌隱匿、毀損婦聯會2006年以前,多達170箱內部資料,並受到司法追訴等不良紀錄。不僅如此,有關「停止行政處分執行」的判斷,本件裁定所提出的說理更是遠較以往北高行的標準來得寬鬆許多。因此,從新聞稿刊出的那刻開始,北高行本次的裁定不禁讓人開始懷疑,是否有專門優待婦聯會,成為婦聯會門神的嫌疑。

 

11月28日北高行發布新聞稿,裁定「停止執行黨產會將婦聯會認定為國民黨附隨組織的行政處分」。圖片來源:華視新聞Youtube頻道。

 

首先,在此簡單介紹一下本件裁定的脈絡。今年2月黨產會根據自身調查的結果做出以下處分:「婦聯會曾經受過國民黨的實質掌控,依照《黨產條例》的規定,屬於國民黨的附隨組織」。進而,同樣依照《黨產條例》的規定,目前婦聯會所擁有的385億資產全數被推定為戒嚴時期不當取得之財產,並且禁止在經黨產會同意、履行法定義務或其他正當理由外,支用該資產。

 

對於黨產會的上述處分,婦聯會分別提出「不服黨產會認定自己為國民黨附隨組織的處分」以及「請求暫時停止該處分效力」的兩個行政訴訟程序。本次北高行28日發出的新聞稿中,所處理的正是「暫時停止該處分效力」的部分。

 

按照《行政訴訟法》第116條第2項的規定,如果要暫時停止行政處分的效力,必須符合以下兩個積極要件及兩個消極要件:

 

積極要件:

  1. 該處分或決定的執行,將發生難以回復的損害

  2. 有急迫情事

消極要件:

  1. 停止執行對於公益而言並不會造成重大影響

  2. 對於該處分的訴訟在法律上並非顯無理由

 

也就是說,婦聯會必須證明:「被認定為國民黨附隨組織」而無法自由動用資產一事,在現實上存在著急迫的情況,將會對自身造成難以回復的損害,且停止執行後並不會對於公益造成重大影響;除此之外,婦聯會自己對於黨產會處分提出的訴訟同時必須具備一定勝算。

 

礙於篇幅關係,本文無法詳細評析本件裁定針對上述四個要件所提出的理由。在此只特定於積極要件⑵與消極要件中的⑴進行簡單的評論。

 

絲毫不急迫的急迫情況

 

有關「急迫情況」的認定,普遍是指因為行政機關所做成的行政處分,將「立即」對於受處分者造成難以回復的損害,一般人最容易想像的例子當屬違建的拆除。舉例而言,台北市政府判斷你的房子是違建,並認定必須拆除時,依照法律規定台北市政府應「立即拆除」,如果不馬上向法院請求停止台北市政府執行違建拆除的處分,你的房子將「立即」被拆除(難以回復的損害)。

 

在本件裁定中,北高行的三位法官則是指出:當婦聯會被黨產會認定為國民黨附隨組織後,黨產會很有可能進一步依照《黨產條例》,再做出一道行政處分把婦聯會的財產認定為「不當取得之財產」,並根據同法的規定,命令婦聯會移轉自身資產為國有。同時,由於黨產會已於10月針對上述問題進行聽證,因此存在有「急迫情況」。

 

然而非常明顯地,婦聯會所面臨到的情況與違建被拆除的情況大相逕庭,後者行政機關根本毋需再做出一道行政處分,馬上即可進行拆除。相對於此,黨產會必須在舉辦完聽證會、並且透過委員會決議後,才能透過行政處分命令婦聯會移轉資產;不僅如此,當婦聯會真的收到黨產會命令移轉資產的行政處分時,還是可以依照《行政訴訟法》第116條第2項,向法院請求停止「移轉資產」的處分。

 

黨產會必須在舉辦完聽證會、並且透過委員會決議後,才能透過行政處分命令婦聯會移轉資產。圖為10月4日「中華民國婦女聯合會之財產是否為不當取得財產」聽證程序。圖片擷取:不當黨產處理委員會Youtube (CC BY)。

 

以結論而言,北高行在本次裁定中用以論證「急迫情況」的客觀事實,只不過是建立在三位法官誤認黨產會隨時都有可能命令婦聯會移轉資產,而婦聯會無法對此提出「停止執行」,這種不存在的前提之上。

 

轉型正義延後實現不算對於公益的重大影響?

 

其次要檢討的則是本次裁定中,北高行對於停止執行不會對於公益成重大影響的判斷。

 

首先,從「即使原處分經停止執行,如其他條件不變下(目前法治國家之基礎下,並有完善的會計制度及健全的金融體系),一旦確定原處分是正確而恰如其分,似乎也僅是轉型正義的時間向後移動」這段文字中可以看出,本次裁定的三位承審法官認為就算是等到最終訴訟結果出爐後,才能再度認定婦聯會屬於國民黨附隨組織,並禁止其自由處分資產;也因為現代社會存在有完善會計制度及健全金融體系,可以輕鬆掌握這段期間內婦聯會資金的流向,婦聯會無法如此輕易進行脫產。如此一來,黨產會終究還是可以將婦聯會385億的資產收歸國有,不會造成轉型正義實現上的任何問題。

 

以上這段推論看似非常合乎邏輯,但必須強調的是,從過往婦聯會的種種歷史來看,我們都很難像是本件裁定的三位承審法官一般,這麼輕易相信婦聯會不會透過巧立名目的方式,規避《黨產條例》的規範,將手上的資產轉移給他人。畢竟婦聯會從《人民團體法》實施以來,雖然主動登記為政治團體,但長期並未依法申報財務預算與決算報告,經內政部多次警告均毫無改善。不僅如此,婦聯會近十年來更被查出多次透過「政治獻金」、「舉辦活動」等名目,捐款給國民黨相關團體及候選人將近6億多元。在辜嚴倬雲擔任主委的期間內,更曾捐款上億元給辜家相關的團體、以及動用婦聯會13億元的資產,替同樣是自己擔任董事長的振興醫院蓋了三棟大樓,等同於掏婦聯會的錢交給自己人花。

 

雖然如今辜嚴倬雲已然卸任婦聯會主委,但從上述婦聯會各種行徑來判斷,我們實在很難相信在等待訴訟結果出爐的這段時間內,他們不會嘗試透過「政治獻金」、「公益捐款」、「辦理活動」等名目進行脫產。且從婦聯會長期不申報財務、及辜嚴倬雲曾經涉嫌隱匿及銷毀婦聯會內部資料的行徑觀之,也很難令人相信所謂「完善的會計制度」存在於婦聯會內部。

 

從婦聯會長期不申報財務、及辜嚴倬雲曾經涉嫌隱匿及銷毀婦聯會內部資料的行徑觀之,也很難令人相信所謂「完善的會計制度」存在於婦聯會內部。圖片來源:華視新聞Youtube頻道。

 

再者,《黨產條例》之所以禁止被認定為國民黨附隨組織的團體或組織自由動用財產,正是基於盡可能保全這些不當取得之利益,避免該團體或組織巧立名目脫產,讓轉型正義的精神無法實現。若是從這一點來看,如果停止將某個團體或組織認定為國民黨附隨組織,進而讓其有機會脫產,正是屬於《行政訴訟法》第116條第2項所規定的「對於公益的重大影響」。

 

因此以結論而言,本次裁定的三位法官只是透過「目前法治國家之基礎下,並有完善的會計制度及健全的金融體系」、以及「期待聲請人(即婦聯會)應理性而自制的處理或處分所掌管之財產」等說理,就直接判斷停止將婦聯會認定為國民黨附隨組織一事,充其量「似乎也僅是轉型正義的時間向後移動」。

 

一方面完全忽略婦聯會的歷史紀錄其實根本無法令人合理期待其會「理性而自制的處理或處分所掌管之財產」;同時,更存在許多透過「公益捐款」、「舉辦活動」等名目,將自身資產分給特定政黨、甚至自己所屬組織的行徑,足以合理懷疑若沒有相對應的保全措施,婦聯會很有可能會故伎重施進行脫產。

 

正視轉型正義的艱難

 

從上述兩點的分析中可以明確看出,本次裁定的三位法官對於黑歷史不斷的婦聯會,可說是充滿著善良的信任,完全無視其可能進行脫產的危險。不僅如此,相信稍微了解北高行過往對於「停止執行」所採取的判斷標準的人,都會訝異於本次裁定認定的寬鬆程度。如果統一採取本裁定的判斷標準,或許北高行也就不會被法界人士戲稱為「駁回法院」了。

 

筆者想要強調的是,轉型正義是面對威權統治、黨國不分長達數十年所遺留下的種種問題(例如:無辜被害者的名譽與被害回復、加害者責任的釐清、對於特定政黨、團體、組織的利益輸送、對於國家財產的侵害等),唯一有效且必須謹慎處理的議題。無論各國的轉型正義都存在著同樣的難題,也就是「時間的經過」。因為時間的經過,可能造成相關證據毀損(無論刻意人為或自然現象);也可能讓加害者因為脫產或死亡,失去面對責任的機會;更多的則是被害者等不到補償或回復名譽的那天。

 

因此,所謂「似乎也僅是轉型正義的時間向後移動」的這番說理,正好顯現出這三位法官完全誤解了轉型正義最核心的精神。同時,更完全忽略轉型正義過程中存在著相當高的風險,是加害者及既得利益者自行毀滅證據(如同目前辜嚴倬雲等人涉嫌的犯罪一般)」、或是搶先脫產讓利益無法被復原(如同目前馬英九涉嫌的三中案)。希望未來黨產會與其他被認定為國民黨附隨組織間的訴訟中,承審法官都能夠明確意識到轉型正義的重要性,進而做出更加合理、更加符合轉型正義精神的判斷。

 

 

 

作者目前為早稻田大學法學研究科博士後期課程

 

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