什麼問題需要公民投票?

Tuesday, November 20, 2018


在代議政治中,引進公民投票,雖然給了我們每一個人更多的機會去參與政治,改變現狀,但就後果而言,公民投票並不一定會讓每一個人都對社會體制更滿意。因為機會就是風險:引進公民投票,我們的同胞就有可能利用公投,去改變我們在立法院或行政機關已經獲得的勝利,或讓我們得不到原本可以得到的利益。

 

以同婚為例:公民投票制度給了反對者一個機會去差別對待同性伴侶的結婚自由,因為如果反對者的公投提案通過了,同性伴侶就只能得到他們心中次好的婚姻制度,相對而言,如果今天台灣沒有《公投法》,立法院也許早已經百分之百兌現蔡英文總統對婚姻平權的承諾了,或者再拖個半年,不採取任何作為,讓大法官裁定的逾期處置自動生效,屆時相同性別者也可以依民法的「婚姻章規定,向戶政機關辦理結婚登記」。公民投票之實施,對台灣的婚姻平權者而言,就是新的風險。

 

更明顯的例子是「2025非核家園」:根據106年1月11日通過的《電業法》修正案,「核能發電設備應於114年以前全部停止運轉,各核能電廠將陸續展開除役」。對非核家園的支持者而言,公民投票制度給了「以核養綠」倡議者一個機會去推翻這個他們已經獲勝的成果。


既然公民投票制度是兩面刃(即是機會,又是風險),那我們有什麼理由在代議政治之中去引進公民投票制度呢?
 

對非核家園的支持者而言,公民投票制度給了「以核養綠」倡議者一個機會去推翻這個他們已經獲勝的成果。圖為核三廠。圖片來源:CEphoto, Uwe Aranas @維基共享資源(CC BY-SA 3.0)

 

不少論者指出,雖然從個人的政策偏好來看,公民投票確實是兩面刃,但是,我們必須超越自己的政策偏好來看待公民投票。對這些論者而言,代議制度並不夠民主,引進公民投票制度能讓台灣更民主:因為代議民主所制定的法律和政策並不一定契合多數人民偏好,有時候只是反映了少數人的偏好,公投因為讓民眾直接參與政策之制定,若還結合了密集的、審議式的公共討論,可以確保所產出的政策會契合多數民眾「知情理性」的偏好,而降低代議制度的「民主赤字」。

 

這個廣為接受的觀點,近來受到著名的政治理論家 Richard Bellamy 的挑戰。在 “Majority Rule, Compromise and the Democratic Legitimacy of Referendums” 這篇近作中,他論證說,代議民主制度透過協商、妥協而產生的改革方案,雖然對多數民眾而言,也許是(從他們各自的偏好來評價)次佳或第三順位的選項,但是這樣的方案卻是有最多支持者的選項,對照而言,公民投票制度卻讓少數人去強迫全體民眾針對另一個無法妥協、修正的政策方案作出贊成或反對(等於維持現狀、不改革)的選擇,在這種情形下,無論公投提案是否通過,結果都背離了多數民眾真正的偏好。

 

就實例而言, Bellamy 認為,蘇格蘭獨立公投、英國脫歐公投,嚴格說,都有這個特徵。對 Bellamy 而言,這種可能性的存在,等於否定說「公民投票制度必然比代議制度更民主」;在他看來,公民投票制度的危險在於它有可能比代議制度更不民主。

 

公民投票制度的理據,如果不是來自於它可以減低代議制度的「民主赤字」,那麼我們還有什麼理由支持公民投票制度呢?

 

有一種平等主義式的答案是說,不論公民投票制度是否會產生更契合多數人偏好的政策,公民投票制度可以縮小政治菁英和一般民眾之間政治參與的不平等。我們都熟悉盧梭對英國代議民主制度的批判:英國人只有在選舉國會議員期間才是自由的,一旦議員選出之後,他們就是奴隸。盧梭這段評論的重點在於說,代議制度其實是一種不平等的政治制度。對盧梭而言,政治參與使人自由。

 

盧梭認為,引入公民投票制度,相較於僅採行代議制度的政治參與模式而言,比較接近政治平等的理想。圖片來源:Maurice Quentin de La Tour繪/維基共享資源 (PD)

 

不過,這不是說,政治參與使得個人成為自己的主人,而是說,政治參與使得每一個人(相較於其他人而言)對於社會體制之安排享有獨立而平等的決定權。盧梭認為,引入公民投票制度,相較於僅採行代議制度的政治參與模式而言,比較接近這個政治平等的理想。代議制度的存在,其價值主要在於避免「凡事公投的直接民主」在實踐上會遭遇到的不方便和無效率,而不是它本身就具有價值、本身就值得我們支持。

 

公民投票不見得產生契合多數人偏好的政策,但卻更契合政治平等的理想。這似乎是一個「魚與熊掌不可兼得」的兩難。我們應該如何面對這個兩難呢?就重大問題而言,即使我們不需要考慮方便和效率因素,我們有什麼理由說:「政治平等」優先於「滿足多數偏好」,因此我們必須透過公民投票來決定,而不能交由政治菁英來決定呢?

 

對公民投票制度的信仰者而言,這個兩難構成了一個巨大的思想挑戰。我不知道有什麼好的理論可以回應這個挑戰,但傾向於相信:如果一個重大社會問題的答案必須取決於所謂的「人民意志」才具有普遍的規範力(約束社會的每一個成員),那麼,更能體現政治平等的公民投票,而非比較可能契合多數人偏好的代議制度,就是比較值得我們優先考慮的決定機制。

 

在概念層次上,不少論者對於「人民意志」感到困惑,不知如何理解。這些論者可能忽視了我們對「交響樂團」之理解是毫無困難的:我們說,每個團員演奏自己的部分,整個交響樂團在演奏一首樂曲,而且只有整個交響樂團才是這一首樂曲的「演奏者」,並且承擔了我們對其表現的評價。類似地,我們也可以說,在公民投票中,享有平等投票權的每一個人,無論實際上是否去投票,都只是在表達自己的意志,可是一旦投票結束了,那麼,整個投票結果就是人民意志的表現,而且這樣的表現可以成為評價的對象,而且還可以具有某種規範性。

 

當然,「人民意志」是一個危險的概念,曾經被獨裁者濫用去迫害社會的邊緣族群、少數族群。為了避免這樣的危險,我們必須說,個人基本自由的清單和適當保障問題,不屬於這裡所謂「需要人民意志去回答的重大問題」,而是每一個人都可以基於自我保護(為了發展自己的各項道德能力所需要的保護)而享有否決權的問題。當然,個人基本自由也不是代議制度可以置喙的問題。如果有什麼問題是需要人民意志去回答的重大問題,那麼,(除了個人基本自由之外的)憲法核心要素應該如何設計,應該就是其中一種。延伸而言,任何問題,如果對一個社會具有類似於憲法核心要素那般重要的問題,當然也是,但具體而言,什麼問題具有這樣的重要性,則是任何人要發動公民投票前,都必須深思熟慮過的。

 

 

 

作者為政治哲學工作者,相信抽象問題與具體問題同樣重要,認為具體問題,甚至實踐的策略和變革的方案,要想得透徹,一定會觸及有待釐清的抽象概念和價值,也同意羅爾斯的觀察:沒有人去思考抽象而困難哲學問題的社會,是一個殘缺不全的社會。

Please reload

相 關 文 章

Please reload

歡迎追蹤《思想坦克》臉書粉絲專頁,

每日為您推播最新文章消息!

  • Black Facebook Icon

THINK TANK, THINK FOR TAIWAN.