【書摘】沒有安全感的強國

Friday, October 12, 2018

 


書名:《沒有安全感的強國

作者:黎安友(Andrew Nathan)、施道安(Andrew Scobell)

出版社:左岸文化

出版時間:2018年10月增訂版

 

中國的台灣難題

 

在有關領土完整的所有問題中,台灣是北京有著最大失敗風險的一個。它是中國人自我定義的國家中,中華人民共和國尚未控制的唯一部分;因為它與大陸有著地理上實實在在的分離,所以即使沒有北京的默許、自己也可以作為一個獨立的政治實體存活的唯一一塊領土。另外,與新疆、西藏和香港相對照,台灣還不僅僅是一個領土完整的難題:它是一個敵對的中國政府,中華民國的所在地;從中華人民共和國1949年成立以來,它就作為一個自治的國際角色,統治著自己的領土並行使職權。即使在原則上,台灣被所有國家作為中國領土的一部分而接受,(1)但美國卻使自己承擔了下列義務——在對待西藏、新疆,或香港上,它可是從未這樣做過——在保障「和平解決」台灣與中國關係的問題上,一旦必要,美國有使用武力的義務,而且還有少數國家繼續承認中華民國為全中國的合法政府。所以,毫不奇怪地,正如我們在前幾章所見,台灣問題一直是中國外交擺脫不了的焦點;而且正如我們將在第十一章所示,它是中國軍事現代化努力的對象。我們將在第九章考慮台灣的外交政策。這裡,我們從大陸的觀點來討論此難題。

 

北京視控制台灣為大陸防備外敵的至關重要之事。台灣島距中國海岸僅100多英里,島上建有重要的空軍基地和港口。它位於中國東南沿海的航道上,監控著歐洲和中東到中國、韓國和日本的航線。台灣與中國難以守衛且又日益繁榮的部分沿海地帶隔海相望,一直對大陸造成威脅,尤其是當它要為一個強國提供軍事、情報與宣傳設施。美國的麥克阿瑟將軍曾稱台灣為一艘「永不沉沒的航空母艦和潛艇補給艦」。(2)1949年後的歲月裡,台灣島被用來當作一個基地,借此向中國沿海派遣國民黨的水陸兩棲突擊隊,對中國進行間諜偵察,向中國廣播反共宣傳,並對朝鮮戰爭和越戰中的美國提供支援。正如美國決心防止對手的軍事力量進入古巴一樣,中國領導人也決心不讓台灣再次成為一個對手大國的戰略資產。

 

台灣不僅給大陸構成潛在的軍事威脅,還可能是一個政治威脅。台灣政府一直避免直接的政治挑釁,諸如拒絕中國民主運動人士想以台灣為基地建一個海上廣播電台向大陸播放節目,台灣僅給大陸的中國異議人士有限的支持。然而,具有更大顛覆可能性的,就來自今日台灣本身的存在——一個經濟上繁榮、政治上民主的現代華人社會。而且,如果中國某一塊重要領土上的人民自以為文化特殊,中國就允許他們自決,那將為其他地區開創一個先例,只要有哪裡的民眾覺得自己與中國格格不入,就會主張有分裂出去的權利。

 

台灣—中國的關係,與現代史上其他分治國家的案例,諸如德國和朝鮮,並不一樣。那些國家是在二戰後被超級大國所分割,但這分割被認為是暫時的。在統一之前,兩個分治的政府中,每一個都承認另一方處於分離的國家狀態。國內勢力也好,外國也好,都不挑戰國家統一的最終目標。台灣的情勢在兩方面有所不同:第一,海峽兩岸並不承認對方的國家狀態,哪怕是在一個暫時的基礎上,每一方都聲稱自己是全中國的合法政府;第二,台灣有相當一部分政治勢力想讓它成為一個獨立的國家。

 

就像中國周邊的其他地方,分離的感覺是建立在歷史中的。在漢族人十七世紀從中國東南部開始到來之前,台灣島由南島語系的人民(原住民)所散居。中國到1683年才對台灣島聲稱擁有主權,直到1885年才把它立為行省。但在1895年,中國把台灣割讓給日本作為殖民地,居民被教說日語,並認為自己是日本天皇的臣民。第二次世界大戰期間,在1943年的《開羅宣言》和1945年的《波茨坦宣言》中,盟國領袖許諾把台灣歸還中國。戰後,中華民國政府接管了台灣,並重申它是中國的一個省。1949年,中華民國政府被中共趕出大陸,退到了它這個最後一個省。台灣的中華民國政府拒絕承認北京當局的合法性,稱其為「共匪」,並表示決心「光復大陸」。北京也拒絕承認台北政府的合法性,稱其為「蔣介石集團」。1950年,中華人民共和國準備入侵台灣,以了結這個敵對政權。但在朝鮮戰爭爆發後,美國插手干預,以後繼續涉入,防止任何一方引發軍事衝突。

 

幾十年來,中華民國和中華人民共和國都堅持說,台灣是中國的一部分。1971年前,中華民國占據著中國在聯合國的席位,並被大多數國家承認為中國政府。1971年,聯合國大會投票表決,把中國的席位給予中華人民共和國,大多數國家的政府隨後就轉而承認了北京。雙方政府都拒絕接受任何政府對對方的承認。

 

然而,美國頂住了大陸與台灣雙方要美國贊成它們在台灣地位上的共同立場的壓力。當中共占據了大陸、朝鮮戰爭正熾時,美國已經從《開羅宣言》和《波茨坦宣言》的立場向後退。在1951年的《舊金山和約》中,美國逼使日本放棄對台灣的領土要求,但絲毫未提把台灣交給誰。不顧中華人民共和國和中華民國的共同反對,美國所採取的立場是:「台灣和澎湖群島的主權是一個未決問題,有待今後國際解決。」在中美和解的過程中,此問題又一次冒出來。美國仍然拒絕完全接受中國的立場。在1972年的《上海公報》和1978年的《建交公報》中,美國表示「認識到」(acknowledged)中國對台灣的主權要求,既不為這一立場背書,也不向這一立場挑戰。此外,上述兩個公報中,都申明美國對台灣問題和平解決的關注,實際上,美國已在中國認為是屬於其內政的台灣問題上擁有了干預權。

 

與此同時,1954年,美國與中華民國簽訂了共同防禦條約。若沒有美國在防務上的承諾,台灣可能早就被納入中華人民共和國了。這就是為什麼北京認為它所謂「台灣問題」的核心,並不是台灣與大陸的分離,而是美國在讓此一分離持續下去。許多中國人相信,美國想讓台灣永遠與中國分離,即使做不到,也要盡可能地分離下去。雖然這並不是美國政策所公開表達的意圖,但迄今為止是該政策的實際效果。美國對台灣的安全承諾,根植於美國的整體戰略和國內政治。半個世紀以來,美國歷屆共和黨與民主黨政府都維持了對台灣的安全承諾,並得到國會的支持,因此,這種承諾不大可能改變。

 

中國對台灣分離主義的擔憂,也不是毫無根據。台灣目前的大多數居民,都是從中國東南部遷居台灣的移民後代,本來就有他們帶過來的特殊地方方言及文化,其後代的分離感又被日本在台灣的五十年殖民統治所加深。從殖民時代起,台灣就一直存在著活躍的獨立勢力。當台灣在1945年回到中國統治之下,軍紀渙散的國民黨軍隊從大陸來到台灣,用鎮壓和腐敗來報答台灣人最初對他們的歡迎。大陸人的中華民國政權在台灣實施戒嚴,一直到1980年代末才結束。戒嚴法不准在媒體及學校使用台灣方言,並禁止獨立的媒體和政黨活動。

 

經濟繁榮與幾代人的更替,逐漸緩和了「外省人」與「本省人」之間的衝突。從1970年代起,國民黨透過吸收和重用本省籍的黨員和政府官員,開始了「本土化」的過程。1986年,蔣經國總統開始實施民主改革,十年後,催生了中國歷史上第一次的總統直接選舉,蔣經國的後繼者李登輝以國民黨主席的身分當選了總統,他本人就是一位台灣人。

 

這些發展改善了台灣島上的社會緊張關係,但並未增加台灣人與中國大陸統一的熱情。恰恰相反,從1980年代以來,台灣海峽兩岸的經濟文化接觸越多,台灣居民,包括本省人和外省人,就越珍視台灣的自主性。台灣人訪問大陸時,覺得自己是異鄉人,大陸持續存在的落後和腐敗使他們感到厭惡。大多數台灣居民反對大陸當局能夠控制他們的任何形式的統一。

 

在1950年代,中華人民共和國的對台政策重點,是削弱華盛頓對台灣的承諾。1954年和1958年,北京試圖通過在台灣海峽製造軍事緊張局面來阻止美國與台灣的合作,但是這些舉動產生了反作用,反而加強了美國對台灣的承諾。只有到了1970年代,中國與美國發展安全方面的合作時,才得以在美國和台灣之間造成了某種距離,並開始了在國際上孤立台灣的歷程。1971年,季辛吉祕密訪華之事一公開,中華人民共和國又在聯合國獲得中國的席位,其他國家就開始拋棄中華民國。

 

1979年,美國轉而承認中華人民共和國,標誌著中華人民共和國策略的又一勝利。美國答應撤回它對台灣的軍事支持,雖然把這個撤離與和平解決台灣問題的期望連在了一起。美國對台灣的防衛承諾還保留在當年通過的《台灣關係法》中,卻更加模糊不明確,比起已被取消的共同防禦條約還要更加缺乏法律依據。外交承認的喪失,使國民黨政府的威信受到打擊;同時,它還面臨著一群勢力逐漸興起且傾向民主的中產階級所帶來的考驗。1979年末,台灣發生了從1940年代慘酷的政治壓迫以來最惡劣的事件(美麗島事件),員警在高雄毒打並逮捕了示威者。八人被判處長期監禁。他們的案情,促使反對運動進一步成長,加劇了國際社會對台灣侵犯人權的批評。

 

但是,遊戲尚未獲勝。仍有22個政府承認中華民國為中國的政府,(3)而且它還與美國及其他國家保持著準外交關係。美國繼續採取步驟,阻止中華人民共和國對台灣用武強行統一。雖然台灣仍認為自己在原則上是中國的一部分,但它仍未被北京統治。

 

好到無法拒絕的一項提議

 

隨著美國願意接受大陸與台灣的統一,只要是和平進行的就可以,對北京來說,時機似乎已經成熟,可以把注意力放在台北的領導人身上,於是立刻構思一項既過於威嚇又過於誘人以致無法拒絕的提議,北京的政策所針對的目標,是仍在統治台灣的大陸籍國民黨領導階層,特別是蔣經國總統。隨著美國撤銷對台的外交承認,台灣領導階層聲稱自己是全中國的合法政府這一說法,已經全然喪失可信度。而在島內,他們又面臨著一個新興的中產階級和一個要求結束威權統治的民主運動(所謂的黨外運動)。北京精心規畫了一項四招的新政策,企圖使統一顯得香甜誘人,同時又切斷了其他的選擇餘地。

 

第一,在一系列傳達的資訊中,北京說,如果台灣的執政黨接受大陸的統治,大陸將許可他們作為當地的統治者,使他們擺脫國際孤立和內部政治挑戰的兩難困境。1979年1月1日,即美國與中華人民共和國建立外交關係的當天,中國的全國人大發表了「告台灣同胞書」。它呼籲結束雙方的敵對狀態,迅速實現和平統一;宣布停止自1958年以來對金門、馬祖等沿海島嶼象徵性的砲擊;呼籲實現「三通四交流」(通商、通郵、通航;文化、藝術、體育和科技的交流)。1981年,中華人民共和國的人大常委會委員長葉劍英用九點建議補充了這一提議,許諾給台灣「高度自治」(這個提法後來寫進了關於香港的《中英聯合聲明》)。1982年版的《中華人民共和國憲法》加進了一個有關建立特別行政區的新條款(後來也適用於香港),台灣可以成為特別行政區。1983年,鄧小平說,台灣的高度自治將包括有權保留自己的防衛力量,大陸將不向台灣派遣軍政官員。最後,在1984年,當鄧提出「一國兩制」的理論作為收復香港的原則時,他又說,這一原則也適用於台灣。

 

所有的這些提供了一個有底線的建議:統一將是1940年代中國內戰中交戰雙方之間黨與黨(即中共和國民黨)的交易。北京將會善待國民黨菁英(例如,蔣經國可被安排擔任中華人民共和國副主席,其父蔣介石的遺體將會遷回大陸故鄉重新安葬)。雖然中華民國作為一個實體在國際體系中消失,國民黨將繼續按其意願在台灣之內統治。中國將不使用台灣的海空基地進行實力投射之用,但可以對該島與外界的聯繫實施否決權,從而實現其防止台灣被外人用來從事敵對活動的基本安全需求。

 

第二,中國通過外交孤立的策略,縮小了台北的選擇空間。在被北京與台北當時所共同接受的「一個中國的原則」下,承認了中華人民共和國的任何國家,必須與台灣斷絕外交關係。在中美和解前夕,有66個國家承認中華民國,51個承認中華人民共和國。在尼克森訪華後的幾個月裡,天平傾斜成42個國家承認中華民國,而86個承認中華人民共和國。與美國斷交加速了台灣外交地位的淪喪,於是,到1979年1月1日,它僅得到22個國家承認。在1990年代,隨著中國的全球影響力增加,台灣失去了剩餘外交夥伴中最重要的(沙烏地阿拉伯、南韓、南非)。經過起起伏伏,到2018年,台灣與17個國家維持正式外交關係,都是些小國:歐洲的梵蒂岡,太平洋中的6個島國(吉里巴斯、馬紹爾群島、諾魯、帛琉、索羅門群島和吐瓦魯),西非的史瓦帝尼,中美洲、南美洲及加勒比地區9國(貝里斯、瓜地馬拉、宏都拉斯、尼加拉瓜、巴拉圭、海地、聖克里斯多福及尼維斯、聖露西亞、聖文森及格瑞那丁)。在國際組織中也是一樣,北京謹防中華民國外交地位的任何上升機會,例如,堅持中華人民共和國加入世界貿易組織之後,台灣才能以「個別關稅領域」的身分加入,並阻止台灣參加世界衛生組織,直到2009年,才允許它僅作為觀察員出席世界衛生組織。(4)

 

第三,中國向蔣經國周圍的工商業界伸出手,為他們在大陸進行貿易和投資提供積極的獎勵。北京頒布了一系列法規和優惠政策,鼓勵「台灣同胞」到中國旅行、投資、擁有房產、生活及做生意。他們被惠予投資及貿易優惠待遇、減免稅收,以及特殊旅行文件(台胞證)。到二十一世紀頭十年初,中國成為台灣的最大投資地區,吸收了台灣一半以上的海外直接投資,其中大部分用於創辦製造業工廠,生產以前台灣為出口西方所生產的產品。中國也是台灣的第一大貿易夥伴,占台灣外貿的28.9%。中國允許台灣維持大量的貿易順差,這對該島的繁榮至關重要,因為台灣的出口型經濟在1990年代和二十一世紀的第一個十年裡經歷了幾次全球性的衰退。據估計,有一百萬台商、學生及眷屬居住在中國。

 

台灣政府有試圖減緩經濟融合的步伐,但收效甚微。它針對台商在中國的投資,設置了資金上限、技術限制、上陸許可等各種貿易障礙,同時鼓勵前往諸如越南等世界其他地方進行貿易與投資。但是,比較利益的邏輯太強大了。台灣正處於隨著勞動成本上升而價格提高以致失去出口市場的過程之中,但它仍擁有傑出的技術能力、管理專長、製造和包裝技能,以及國際行銷通路。中國則是有一支成本低廉的勞動大軍,又處於鼓勵製造業出口的政策環境之中。雙方共有同一種語言和商業文化。兩大經濟體匯合在一起,就像沖下山的水一樣凶猛。如此發展的政治後果就是,曾在大陸工作、旅遊或是其生計依賴正在成長的兩岸關係的台灣人,與中國的疏離感減小了。在台灣選民中,支持溫和的兩岸政策的力量持續增加。

 

第四,北京這種被某些人稱為「微笑外交」的態度仍輔之以冷峻的一面。威脅使用武力,一向是中國對台政策的一部分。1950年代,北京拒絕了美國要它做出放棄使用武力的保證,並堅稱一個國家在自己領土上使用武力是其主權不可分割的一部分。1991年,當台灣的反對黨通過了要求獨立的政綱(台獨黨綱)後,中國國家主席楊尚昆說,「玩火者必自焚。」

 

最初,北京缺乏現實的能力去克服一個令人氣餒的難題,即如何面對美國可能的反對,來越過台灣海峽投射軍事實力。這一狀況在1990年代開始改變。一是,國防預算長期停滯的局面結束並開始增加。二是,1990~91年間美國在波灣戰爭中的勝利,給中國領導層留下深刻的印象,那就是參與軍事革命的必要性,否則就要永遠接受軍力低劣的地位。三是,如第九章所詳述的,當時台灣總統李登輝的政策似乎是朝著獨立的方向演變,造成中國開始了幾個部分的軍事建構:旨在威逼台灣的導彈能力;飛機、兩棲作戰部隊及聯合作戰的綜合能力,旨在跨過海峽戰鬥;使用潛艇、反衛星設施以及其他部隊,透過遮蔽美國從太空的監測以及擊退美國航空母艦戰鬥群從海上的進犯,以防止美國進入台灣戰場。

 

為了強調軍事選擇的嚴肅性,2005年中國全國人大通過了《反分裂國家法》,其中第八條說,「『台獨』分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實,或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變,或者和平統一的可能性完全喪失,國家得採取非和平方式及其他必要措施,捍衛國家主權和領土完整。」把中國在某種條件下使用武力的承諾透過法條的形式定下來,中國表明了:它保護自己利益的決心與美國國會在《台灣關係法》中所表達保衛台灣的承諾一樣堅強。

 

與此同時,政治上的勾心鬥角、經濟上的問題,以及與美國的緊張關係,都阻止了台灣將其自身的軍事裝備、訓練及戰略原則升級換代。到了二十一世紀初,台灣海峽兩岸一度對等的軍事均衡已經轉而傾向於中華人民共和國。中國雖還不能與美國平起平坐,但它已經建立起來的能力不可小覷,足以使美國人在行動之前三思:在一場危機中,是否值得冒生命危險去保護一個似乎不願為保衛自己付出代價的盟友。(5)

 

持續存在的難題

 

儘管北京的舉措足智多謀、付出巨大,但它對西藏、新疆、香港和台灣的控制仍未盡善盡美,而且以不同的方式引起國際上的爭議。這些領土沒有哪一塊有掙脫出去的實際機會,但每一個都以自己的方式,對中國的外交政策議程提出持續的挑戰。

 

在外交政策方面,這四大問題中最複雜的是台灣,因為它繼續存在於北京控制之外。1980年代,中國精心打造的一個好到無法拒絕的建議不管用了。蔣經國決定,摒棄北京讓他作為大陸駐台執政官而保住權力的建議,反而是做出冒風險的決策,透過在國內實行民主改革來鞏固其政權的地位。從1986年起的十年之內,他和他的繼承人李登輝取消了戒嚴,釋放了政治犯,結束了對言論和新聞的控制,允許成立反對黨,對國民大會、立法院、總統職位和所有的地方公職進行全面的直接選舉。透過在民主的基礎上重建其合法性,台灣政府在國內站穩了腳跟,以抵禦大陸的外交攻勢,並擺脫國際孤立的局面。在剛實行民主化的台灣,甚至連鼓吹台灣脫離大陸而獨立也是合法行為,而且一些政界人士就這樣做了。

 

台灣島內新出現的這些反對統一的政治障礙,又加上了美國對台政策的一百八十度逆轉。1990年代日益加劇的中美不和,增加了華盛頓對台灣的防衛及外交需求的同情。1992年,老布希總統同意向台灣出售150架F-16戰鬥機,公然違背了1982年關於減少對台軍售的《中美聯合公報》。1994年,柯林頓政府將台灣駐美官員的外交禮遇稍稍予以升級。最後,在國會的壓力之下,1995年白宮批准李登輝總統訪問母校康乃爾大學以接受一項榮譽學位,就這樣給了李登輝的外交禮遇規格,要比斷交以來美國給過的任何一位台灣總統都來得高。(6)

 

這些發展使北京的任務複雜化,最重要的是,給這個局面引進了一位新的角色:台灣的選民,他們對任何結局都擁有一個有效的否決票。一旦民主化上路,台灣的任何領導人都不能與北京達成選民不支持的任何協議,但是,台灣的選民並不想要統一。即使北京正在把四招對台政策的最後拼圖安置到位,它也不得不重新加以思考。下一章將描述台灣內部的新發展,以及北京對它們的回應。

  • (1)作者注:正如我們在第四章所指出的,美國「認識到」中國的觀點,並不是「承認」台灣是中國的一部分。儘管它有意創造並維持這個模糊性,但並未對促進台灣獨立做任何事情。

  • (2)作者注:和在其他地方一樣,麥克阿瑟也在「福爾摩沙備忘錄」中使用此語。June 14, 1950, Foreign Relations of the United States, 1950, vol. 7: Korea (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1976), 162. 他的論點是,如果不拒絕蘇聯進入福爾摩沙,他們就會利用它來威脅美國在日本、沖繩以及菲律賓的地位。但此邏輯,同樣適用於美國或其他力量利用台灣來威脅中國。

  • (3)編注:這裡是指美中正式建交之後的邦交國數目,目前則已經減少至17個。

  • (4)編注:在中國的壓力下,台灣連續在2017和2018兩年未獲世界衛生組織邀請與會。

  • (5)編注:美中台三邊關係,隨著美國總統川普的上台、台灣總統蔡英文的上台、中國國家主席習近平的第二任,進入了一個新局面。川普於2018年8月14日簽署「2019國防授權法」,該法旨在強化與台灣的防衛及安全合作。

  • (6)編注:蔡英文在2018年8月前往巴拉圭與貝里斯出訪的「同慶之旅」途中兩度過境美國,除了參訪雷根總統圖書館並公開發表談話之外,還參觀了NASA太空中心。這是台灣歷任總統首度於過境時公開拜會美國聯邦政府直屬機構、首次在聯邦政府機構發表公開談話,一般被視為是台灣在外交上的重大突破。

 

 

 

黎安友(Andrew Nathan)

哥倫比亞大學政治學教授,美國政治學協會、亞洲研究協會、外交關係協會、美中關係委員會、人權觀察委員會成員。專長中國政治與外交政策、政治參與及政治文化比較研究、人權研究。

 

施道安(Andrew Scobell)

美國亞太安全專家,出生於香港,曾任教於美國陸軍戰爭學院的戰略研究所、德州農工大學的喬治.布希政府與公共服務學院,現職為蘭德公司(智庫)資深政治科學家。

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