日本失敗學(1):官僚角色再定位

Thursday, August 9, 2018

 

 

日本經濟再1990年代從高速成長走向停滯,不僅改變了日本在國際政治經濟上的地位,也引發日本內外學者重新衡量日本經濟體系核心特徵的利弊得失。過去促成高速成長的制度,如何在經濟體系走向成熟後反過來成為桎梏,無疑是近二十年來日本內外各界議論的焦點。本系列專文希望系統性地介紹日本經濟體系幾個戰後促成高速的經濟成長的制度,包括國家官僚引導私部門發展方向,由銀行主導金融的主力銀行制度、企業集團網絡為基礎的交叉持股與關係人交易、以及企業內終生雇用的實踐等幾個制度的緣起,功能以及流變。

 

 

 

過去二十年間:日本中央官僚的社會形象大幅降低,不僅各政黨爭相以改革官僚作為選舉訴求;頂尖大學的畢業生也不以公務員做為生涯的第一志願。圖片來源:大藏省,維基百科

 

筆者第一個要討論的就是官僚的角色。由於發展型國家理論的焦點,就是從日本官僚與私部門的互動出發,論證經濟官僚在發展過程中引領的角色,日本中央部會特別是經濟相關部會的官僚,很長的時間一直佔據了日本內外研究的焦點。而日本社會在1990年中葉之前,對日本中央政府官僚無論能力和操守都高度信賴,中央政府官僚受到極高的尊崇。因此儘管薪水不如民間部門,菁英大學的頂尖畢業生(特別是東京大學法學部)普遍以考取中央部會公務員為榮。然而在過去二十年間:日本中央官僚的社會形象大幅降低,不僅各政黨爭相以改革官僚作為選舉訴求;頂尖大學的畢業生也不以公務員做為生涯的第一志願。在流行文化中,也出現越來越多官僚顢頇只求自保的情節。造成這個改變的原因很多,其中之一就是就是日本官僚盛行、俗稱「下凡」(天下り)的潛規則,在各項危機處理過程中所帶來的負面效應。

 

下凡指的是官員退休後轉任薪水遠高於官員的私部門要職,特別是之前與自己有業務關係的單位的做法。這種一般稱為旋轉門的潛規則在很多地方都有,然而日本的下凡有幾個特殊的地方。首先,由於日本官僚前後期的權威相當強,為了預防過多資深官員留在部會中妨礙政務推動,同時也為了不斷空出名額補進新血,因此在以往當一個文官升遷到文官最高的位置,也就是常務次長時,所有同期或比他資深的高級文官都必須提早退休離開部會,以避免干擾施政。而部會內文官集團的後輩就有義務替這些離職的前輩安排去處。下凡相當程度起源自這個特殊官僚文化。其次,為了避免文官對個別廠商違法包庇,下凡的運作是透過部會集體安排,而不是任由個人在任內直接與退休後去處單位建立關係。這個做法一定程度確保了官僚施政的廉潔性,因為如果個別官員任內爆發操守問題而提前離職,反而會失去將來安排下凡的機會。

 

在經濟高速成長時期,下凡不僅是部會官員退休制度的安排,也被公認促成了公私部門的協力。在私部門任要職的前官員,很多時候發揮重要的政策功能,成為公私部門的重要橋梁,既可以在政策研議時協助公部門獲取未公開的業界資訊,制定政策時也可以協助協調公私部門的意見,政策執行時也可以協助公部門動員私部門配合。傳統上主管產業政策的通產省,往往透過這些網絡推動產業發展的計畫,而主管金融監理的大藏省則喜歡透過下凡所建立的非正式的網絡,動員金融機構以協調的方式解決壞帳甚至倒閉的問題。在高速成長期之前這樣的做法也成功解決幾個危機。

 

然而這個公私部門網絡的運作模式的問題,在1990年泡沫經濟破裂後凸顯出來。大藏省在1980年代經濟泡沫以及1990年代的壞帳處理上失誤很多,不僅失去國民的信任而導致組織改造過程中遭到分拆,更進一步促成官僚制度的大規模改革,而下凡帶來的問題是關鍵因素。

 

金融監理官員個人雖然通常沒有被監理對象有直接的利益勾結,但在日本這個重視前後期別的社會,後輩的官員很難無私地監管甚至處分前輩所任職的機構。因此遇到重大問題時,為了維繫雙方顏面以及長久關係,官員常常傾向先隱匿資訊,在問題曝光前以協調方式私了。以金融而言最常見的私了方式就是動員體質比較好的機構合併出問題的機構在1990年全面性的金融危機中,這個過程嚴重拖延了問題的解決。而這些前後期人際的長期互動,很容易越線帶來如豪華招待等接近於賄賂的行為,而侵蝕了日本官僚最引以為自豪的清廉。

 

當1990年代日本多數銀行陷入史無前例的壞帳問題之際,大藏省仍試圖沿用過去的方法解決問題,大藏省官員不斷隱匿資訊、拖延處理等待景氣復甦掩蓋過去。但由於壞帳規模實在太大,大藏省對金融危機終究失敗,甚至一定程度成為幫凶。在無力阻止金融體系的崩潰下,等到了1997年住專、北海道拓殖銀行以及山一證劵等接連倒閉,不僅打破了「銀行不倒神話」,也嚴重拖垮了日本經濟。在此同時又爆發許多大藏省官員接受業者招待的醜聞,導致官僚形象一落千丈,而打破了日本國民對官僚的信賴。日本國會順勢拆解了大藏省,將金融監理與其他業務分開而分別成立財務省和金融廳。

 

在大藏省以及其他部會爆發的問題下,改革官僚體系成為日本政壇朝野爭相訴求的主要議題,包括決策的透明化、強化政策形成過程中從首相以降政務官的權力,制度鬆綁縮減官僚的管制權力等等的制度改革成為日本政治重要的議題。而下凡也成為重大的改革標的,在2007年的公務員法改正中做出明確的管制。然而相較於其他資訊公開等議題,下凡改革的進展緩慢。然而福島核災又再次凸顯出下凡的潛在問題。

 

作為能源事業主管機構的經濟產業省,核電在福島核災爆發前間,隱瞞重要資訊以及不斷試圖淡化事件作法,引發許多人對經產省跟東京電力乃至整個電力事業關係的質疑。圖片來源:達志影像/路透社

 

作為能源事業主管機構的經濟產業省,核電在福島核災爆發前間,隱瞞重要資訊以及不斷試圖淡化事件作法,引發許多人對經產省跟東京電力乃至整個電力事業關係的質疑。由於日本各大電力公司主管階層充斥著經產省的退休官員,特別是所謂原子力村,也就是核能相關產官學所形成的利益集團在日本核電發展過程中的角色引發相當大的質疑。而日本經濟產業甚至當時擔任首相的菅直人,在卸任後也對福島核災處理時期經產省官僚的資訊隱蔽有相當深刻的批判,顯示出日本政商關係的複雜連結並沒有隨制度改革與政權更迭而消失。

 

日本環繞在下凡所衍生出的種種問題凸顯出,無論官員如何優秀自律,在長期缺乏外部監督的封閉環境下,仍然會產生嚴重問題。特別在需要獨立監理的領域中,監理單位與被監理對象的互動仍然是一個無法單靠官員自律解決的議題,然而必須回到更明確的制度規範以及監督制衡,應當是這段日本經驗給台灣社會最大的啟示。

 

 

 

作者1974年生,政治大學社會學系副教授。悠遊於學海之間,篤信學門,方法,理論派別只是方便法門,不需執著。

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