美國發動印太經濟戰略

Monday, August 6, 2018

 

 

 

七月三十日美國在「印太商業論壇」(Info-Pacific Business Forum)正式對外公布其「印太經濟戰略」。與六月初國防部長馬提斯在新加坡香格里拉會議公布美國的「印太國防戰略」合併起來看,外界對美國的印太戰略是只有口號但缺乏內容的批評,可能要「再想想」。而美國印太戰略只重視軍事與安全,沒有經貿面向的認知,也可能要先看看印太經濟戰略的內容後再做評斷。

由美國全國商會在七月三十到三十一日出面主辦的「印太商業論壇」(Indo-Pacific Business Forum)雲集非常多川普政府高官,國務卿龐培歐、商務部長羅斯、能源部長培利、國安會亞洲資深主任博明等人一應到齊。圖片來源:美國在台協會 AIT 臉書影片截圖

 

雲集多位美國部長與國安高層的美國「印太商業論壇」

 

由美國全國商會在七月三十到三十一日出面主辦的「印太商業論壇」(Indo-Pacific Business Forum)雲集非常多川普政府高官,國務卿龐培歐、商務部長羅斯、能源部長培利、國安會亞洲資深主任博明等人一應到齊。國務卿龐培歐以「美國的印太經濟構想」(America’s Indo-Pacific Economic Vision)為題發表專題演講。商務部長羅斯也在這個場合宣布美國對印太區域的商務互動的計畫與活動──Discover Global Market(DGM)、Trade Winds India、Trade Winds Hong Kong、Access Asia Program。能源部長培利提到美國對印太地區的能源夥伴計畫(Asia EDGE (Enhancing Development and Growth through Energy)。

 

從參與者就可以知道,美國政府的印太經濟戰略是個橫跨國務院、商務部、能源部、國安會,及其他獨立機構等不同政府的部會與機關,且是全政府參與的計畫(whole of government)。值得一提的是,不管是國務卿龐培歐或是國防部長馬提斯,都提到美國的印太經濟戰略會是公私部門合作,但以私部門主導的作為,與中國全由政府以及國營企業主導差異甚大。因此在這裡的觀察點就不是看有多少政府主導的投資或是計畫貸款的金額,而是這個全政府參與,公私合力的構想是否會產生可持續的經濟生態系統,以及會出現後什麼樣的複合效果。畢竟國務卿龐培歐在這個演講中也說道,美國的海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation, OPIC)在印太地區目前有39億美元的投資組合(investment protfolio),但OPIC在印太地區投放的每一塊美金平均帶來了美國私部門2.76美元的投資。相當於1:2.76的投資槓桿。以這個例子就可以看到美國公部門先行誘導、私部門隨後主導的印太經濟戰略,與中國以政府與國營企業主導之一帶一陸經濟戰略的操作差異。

 

當大家把焦點放在國務卿龐培歐「美國的印太經濟構想」這篇演說對台灣經濟與民主發展及孕育高科技成果的稱讚時,可能更要注意龐培歐宣布的美國印太經濟戰略的三個重點: 數位經濟、能源與基建設施。

 

數位經濟連結、能源與基礎建設為三個重點

 

龐培歐提出美國會投入總數約1.13億美金在其印太經濟發展構想中,項目主要會在數位經濟(數位連結與網路安全合作,兩千五百萬美金)、能源(以能源擴大發展與成長的亞洲計畫Asia EDGE,五千萬美金)、基礎建設(基建交易與協力網Infrastructure Transaction and Assistance Network,ITAN,三千萬美金)。之後能源部長培利在另一場演講中針對Asia EDGE能源計畫作出五點說明。包括(1)與日、澳、印度發產戰略能源夥伴關係、(2)支持印度的天然氣發展、(3)促進能源貿易對話、(4)擴大在印太地區的液態天然氣供應能量、(5)強化印太區域的核能源合作。

 

從這些計畫可以看出,美國的作為不是直接投入資金在印太區域興建大型工程,而更像是在軟體訓練與建構公私合作的組織架構鋪陳,以發展出一個對私人企業在印太投資相對友善的環境。這個印太經濟戰略固然與中國在此區域的一帶一路等相關計畫有關,但不是對「一帶一路」的有意封阻,而是提供一個私人主導的不同模式以提供印太區域國家多一個選擇。而個計劃也有意增加美國企業在此區域的存在感。如果與美國對中經濟戰因長期化而帶來美國與中經濟交往的下降趨勢來看,這個計畫似乎是美國平衡其在印太區域經濟資源之整體戰略一環。

 

「BUILD act」法引入的意義不應忽視

 

另一個值得注意的發展,是在美國國會進行中,可能於年底前通過的「投資導入發展更適化法案」(BUILD act,Better Utilization of Investment Leading to Development Act),這個法案會創造出一個取代既有的海外私人投資公司(OPIC)的國際發展金融公司(International Development Finance Corporation,IFDC)。

 

這個新的投資集團可以提供貸款、作為少數股東的投資者、對私部門或是合資格的主權體提供保險或是/與再保險、提供技術合作、對特殊項目或計畫的監管與執行、成立企業基金及其他服務等──The corporation may: (1) make loans or loan guarantees, (2) as a minority investor acquire equity or financial interests in entities, (3) provide insurance or reinsurance to private sector entities and qualifying sovereign entities, (4) provide technical assistance, (5) administer special projects, (6) establish enterprise funds, (7) issue obligations, and (8) charge service fees.。因此這會是一個獨立於行政部門的機關,但會透過融資、信貸、保險及其他金融工具,以進行與國際發展相關事務的推動,但也會執行技術協助與計畫的執行。這點與海外私人投資公司(OPIC)就有不同。

 

這個法案所建立的國際發展金融公司(IFDC)在功能上與日本的「日本國際合作銀行」(Japan Bank for International Cooperation,JBIC)、中國的「國家開發銀行」(China Development Bank,CDB)等類似。中國的國家開發銀行承接超過100個一帶一路,總計約有300億美金的相關計畫融資。而根據國務卿龐培歐的說法,如果「投資導入發展更適化法案」(BUILD act,Better Utilization of Investment Leading to Development Act)通過,其成立的「國際金融發展公司IFDC」會有超過600億美金的金融能力。

 

更重要的是,這個法案除了成立新機構外,也是把美國海外合作的兩大主要機構,「美國國際開發署USAID」與「海外私人投資公司OPIC」進行新的重組與整合,顯示美國開始會以發展金融為工具系統性的投注資源到印太地區,且關注焦點可能會從人道救助轉向區域經濟及社會發展。這也表示USAID未來的角色或者是工作重點,應該會出現調整。其對台灣的新南向政策執行情境,會產生非常不同的操作需求。

 

美日澳印太基礎建設合作也同步展開

 

就在印太商業論壇還在開會的同時,美日澳於七月三十一日也簽署了美日澳三方(印太)基礎建設夥伴協議。雖然未提及中國以避免與人針對性的感覺,但這個三方基建夥伴計畫,的確是美日澳投注資源在印太區域以展開基礎建設投資的作為,與中國「一帶一路」計畫較勁味道十分濃厚。是對這個區域有基建需求的其他國家提供一個有別於中國的另類選擇。選在七月三十一日發布,也有著與美國發布其印太經濟戰略的時間相搭配的味道,呼應國務卿龐培歐於「印太商業論壇」發布的基建相關計畫之宣布。

 

從美國主辦「印太商業論壇」(Indo-Pacific Business Forum),國會同步審議「投資導入發展更適化法案」(BUILD act,Better Utilization of Investment Leading to Development Act)、美日澳簽署三方的(印太)基礎建設夥伴協議等作為,可以發現美國印太戰略的經濟面向正在逐漸展開。這些作為一方面與美國對中的經濟強硬政策相呼應,一方面降低美中經濟互賴,但又同時強化美國與中國以外印太地區國家的經濟合作,且其經濟合作是以私部門領軍的發展合作為主軸。從白宮、國會、國際、到行政部門四方面動作頻頻彼此呼應,我們不應該看青這些作為。

 

中國外長王毅對於1.13億美金的計畫以「我以為聽錯了」來譏諷這是個多麼微不足道的頭期款。但中國可能沒意會到,當一帶一路國家開始擔心中國龐大的基建金融借貸是否會使其國家成為中國的永久負債國,實質成為中國的殖民地,而發出各種不同的反對意見時,美國這種「杯水車薪」的頭期款反而對這些國家而言,會是無須擔心負債陷阱的有利安排。加上美國同步改革其海外發展援助的機構與法規,以及與其他印太國家展開合作等,其組合拳的力道就不能被小覷,因為美國是以槓桿式操作,其效果可能會出現倍數,甚至是指數的方式展開。

 

對台灣而言,這顯示美國實際上是有一套非常完整的印太戰略,有內容也有細節,現在則是透過不同時機在逐步對外鋪陳。學界所謂不清楚美國印太戰略內容的抱怨就該停止,台灣更需要在美國印太戰略相對清晰的操作重點下,提出可鑲勘在美國印太戰略的新南向合作議程。畢竟美國已經多次公開表示台灣的新南向與美國的印太戰略是並行不悖且相互合作的,現在缺乏的就是一個有操作性的合作計畫或是議程而已。美國利用七月三十日的「印太商業論壇」對雙方的合作暗示了某些方向,台灣對這個會議當然要進一步的細讀與掌握了。

 

 

 

作者是讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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