笑看意圖強行撬開司法院後門的監察院

Sunday, July 22, 2018

張大法官必須接受監察院聲請,否則就是「坐視憲法崩於前而不急」的主張,反倒是將不該涉入政治糾紛的司法權,硬找理由拖進政治紛爭的漩渦。圖片來源:監察院_臺北市_國定古蹟衙署_Venation_2

 

 

一 年前,監察院部分委員認為《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》(以下簡稱《黨產條例》)有違憲之虞,向司法院聲請釋憲。過去一年以來,認為《黨產條例》違憲者,除為文鼓吹大法官應當受理監察院的此項聲請之外,到了近日,隨著大法官召開說明會聽取各方意見,以決定是否受理此項聲請,主張《黨產條例》違憲者,更是緊鑼密鼓,分進合擊,儼然大法官如果不受理監察院的此項聲請,就是對憲政秩序的極大破壞。

 

事實上,分析這些主張《黨產條例》違憲者的文章可以得知,這些人士認為該法案違憲的理由,恐怕說到最後,就只剩下怕國民黨被清算不當黨產之後,少了過去行走江湖的最大資本,日薄西山奄奄一息甚至土崩瓦解的這個理由而已。其他針對《黨產條例》內容的違憲指控,大多站不住腳。我為何敢於如此判定?很簡單,只要比照兩次的《真調會條例》的釋憲結果,自然可以得到這樣的結論。

 

針對具有國會調查權的《真調會條例》,大法官尚且認為在不違背權力分立等基本民主憲政原則的情況下,真調會可以用有若干權力;更何況依據《黨產條例》成立的黨產會性質上屬於行政院下之二級行政機關,其職權尚未如兩次《真調會條例》之設計,包山包海還嚴重違背權力分立原則。

 

除開監察院此次聲請釋憲的欠缺嚴謹實質內容的釋憲聲請之外,本文要繼續檢討以釋憲作為政治鬥爭手段的不妥不適切。

 

監察院能否針對《黨產條例》聲請釋憲,本次的主要爭點就在於監察院是否基於「行使職權」對憲法發生違憲疑義而聲請釋憲。為文主張監察院接受人民陳情而行使調查權,就是「行使職權」,還援引釋字一五一號解釋司法院接受監察院之聲請,以及釋字六零三號解釋,現任司法院長許宗力之協同意見書,主張大法官不能「初一十五不一樣」,必須接受監察院聲請,否則就是「坐視憲法崩於前而不急」。

 

事實上,在七月十日司法院召開的說明會中,除行政院代表之外,六位受到邀請的公法學專家學者,有三位認為司法院不應受理本次監察院之聲請。只有少數的兩位學者別出心裁認為,是否接受聲請,應由立法者決定而非大法官逕自認定;而大法官應當以最寬鬆標準,受理本項聲請。另外一位學者則認為如果司法院接受「監院例外主義」,也就是放寬對監察院的聲請標準,則將造成今後監察院可以將所有燙手山芋直接丟給大法官,而讓大法官提前介入紛爭。

 

本專欄上一篇文章中我提到,站在保護民主憲政秩序的立場,我當然贊成活化大法官職權,以利保護人民基本權利。然而,正好也是站在維護民主憲政秩序的立場,我反對任何政治勢力假借保障人民權利之名,行政治鬥爭之實,將大法官的釋憲,作為政治攻防的一個戰場。

 

在七月十日大法官召開的說明會中,幾位反對司法院受理監察院本項聲請之學者碩彥,已經提出許多擲地有聲的法學見解。本文不揣簡陋,在此提出一點點補充意見,僅供各方專家參考。

 

根據《大法官審理案件法》規定,中央與地方機關必須「於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機關之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者。」

 

主張司法院必須受理此項聲請者認為,監察院接受人民陳情,發動調查權而任為法律有違憲嫌疑,因此自得向司法院聲請釋憲。因此,他們認為監察院當然有權向司法院聲請釋憲。

 

然而,在這裡首先要問的是,監察院接受人民陳情,到底適用哪條憲法而發生疑義,適用了哪項法律以致認為法律有違憲疑慮而必須向司法院聲請釋憲?就本項聲請之事實以及內容來看,本次聲請是因為一位陳姓民眾向監察院陳情,認為《黨產條例》違憲,而行政院對於違憲的法案還不發動覆議,讓立法院重新投票,怠惰職責,因此向監察院陳情。

 

而監察院在經過調查之後,由兩位馬英九總統所任命的委員提出八萬字報告,認為《黨產條例》本身違背法治國原則,其內容違反憲法保障人民的財產權、訴訟權,更違反法律明確性原則…等等,因此應聲請大法官解釋,由大法官判定違憲。

姑且不論其他,單單從這個初步階段,就可以發現很多荒唐可笑之處和嚴肅的憲政問題。

 

首先,陳情人並未因《黨產條例》而遭受任何不法侵害。相反的,監察院只因陳情人個人的憲法意見,認為《黨產條例》違憲而行政院不發動覆議程序而向監察院陳情。其次,監察院在接受這項陳情之後,還能在陳情人並未受到任何不法之侵害,只因自行判斷該法案違憲的情況下,強行要司法院接受其聲請。這種憲法見解,真是開了大家的眼界。

 

從保障人民權益的角度出發,陳情人並未因任何公權力之行使或因法案之成立、運作,而受到不法之侵害。更何況,假設是在人民因公權力之行使或不作為,因法律、命令的適用,其憲法上之權利受到不法侵害,因此必須聲請釋憲以保障其權利時,依據大法官審理案件法,也必須是在提起訴訟經終局審判而其權利受到不法侵犯時,方有資格聲請釋憲。

 

再者,依據憲法增修條文以及監察法,監察院之職權為彈劾、糾舉以及審計。調查權乃是行使上述憲政權限的附隨權力。因此,我們當然不能說基於調查權的行使而發現法律有違憲疑義,絕無聲請釋憲的可能。問題在於,如果這項調查權之行使,不能連結到監察院憲法上權限之行使,當然就沒有聲請釋憲之資格。

 

為何我敢這樣說?就不論其他重要原因,單單假設今後只要監察院接受人民陳情,行使調查權而認為法律有違憲疑義,就必定可以成功聲請釋憲,則監察院等於無形中瞬間擴權,成為太上立法院,立法院作為國家最高立法機關之憲政設計,從此成為具文。而民主國家賴以成立的權力分立原則,也將蕩然無存。以民意為本而制定法規的民主原則,也同樣遭到嚴重破壞。

 

何故?如果我們逕行認定監察院行使任何調查權都是其「行使職權」,則今後任何立法院三讀通過的法案,只要監察院有任何意見,甚至不需有任何意見,滿足形式條件發動調查,就可以聲請釋憲,監察院除了成為太上立法院之外,對於依據新民意而制定的法律,也可因依據舊民意而間接產生的監委不與贊同而聲請釋憲,影響法律安定性,更造成新舊民意無法順利替換的副作用。

 

再者,依據監察法,監察院要對行政院行使彈劾、糾舉等權限,必須要行政院有不法或失職。而行政院是否針對一項法案向立法院提起覆議,依據增修條文,必須是認為有窒礙難行之虞者,與是否違憲風馬牛不相及。僅因監察院部分委員認為《黨產條例》違憲,而行政院不提出覆議就認定行政院有違法或失職,這顯然是對憲法的惡用。因此可以認定,本次監察院接受人民陳情行使調查權,根本與監察院行使其憲政職權無關。假設此例一開,司法院就是幫監察院擴張權力,成為行政、立法兩院太上監督機關,破壞權力分立原則的幫兇。

 

積極贊成司法院要接受監察院此次聲請的人,援引釋字一五一號解釋與六零三號解釋,認為大法官應當接受監察院聲請。事實上我深究釋字一五一號解釋與六零三號解釋,剛好可以得出與這些人不同的見解。

 

釋字一五一號解釋的做成背景與今日大不相同,當時的國會還是由不改選的老代表所組成。要靠這些老代表修法而發現法律有違憲之嫌,幾乎是不可能的任務。而當時在法官聲請釋憲方面,也只有最高法院與行政法院法官得以聲請。而且,最重要的是,釋字一五一號的案由,是因為當事人認為一項行政處分傷害了他憲法上的權力,因此提起行政訴訟而得到終局裁判後,向監察院陳情,而由監察院調查機關是否有所不法、失職之後,向司法院聲請釋憲。

 

反觀今日之案由,陳情人既未受到不法、失職之侵害,又未經法院審理定讞;監察院也非因行使其憲政上權限而發動調查權,僅因陳情人與部分監委認為一項法案違憲,就以此理由要向司法院聲請釋憲,司法院不受理的話還要擔待看任憲政秩序崩壞的罵名,如果這不是拿司法權來做政治鬥爭,什麼是惡用司法權來進行政治鬥爭?

 

再來看看贊成監察院有聲請權力的人所援引的六零三號解釋。六零三號解釋牽涉到的是《戶籍法》草案規定身分證按捺指紋的違憲爭議。在這一號解釋中,有兩位大法官認為,立法委員聲請釋憲,除了必須要達到大法官審理案件法三分之一的規定之外,還需要限定在「行使職權」的範圍內,「適用法律」而有違憲疑慮。兩位反對接受立法委員聲請的大法官認為,聲請人適用何種法律,發生何種憲政疑義不明,而聲請解釋之法案尚在修訂之中,結果未明,因此反對受理。而贊成意見認為,審議、制定、修改法律,正好是立法院憲政上之職權,因此贊同受理。

 

從六零三號解釋對照本次監察院之聲請,可以發現,監察院主張行使調查權為「行使職權」,根本是站不住腳的說法。因為,六零三號之所以被大多數的大法官主張受理,在程序上剛好是因為依據憲法或增修條文或相關法規,法律的制定與修改,正好是立法院的職權。而依據憲法或增修條文或相關法規,很清楚規定監察院之職權是彈劾、糾舉、審計。調查權只是行使上述三項職權的附隨權力。

 

民主國家之施政,理想中必須依據民意之授權。處理不當黨產,一直是多年來人民之想望。在二零一六年大選,隨著民進黨的勝選,蔡總統的這項重要政見,有了實施的可能。一項由人民以選票背書的政策,也經過國會以法定程序制訂而出,卻遭到有心人以各種方法質疑、阻礙、拖延。更糟糕的是,原本不該涉入政治糾紛過身的司法權,居然成為這些人心中的另一個戰場,硬找理由要將司法權拖進政治紛爭的漩渦。大法官最後是否能夠做出符合憲法的決定,還在未定之天。但是單單從一項聲請是否被接受的攻防過程來看,台灣的轉型正義工程,絕對還有很長的路要走。

 

 

 

作者為台大社會系學士,台大法研所碩士,巴黎第一大學法學博士。在巴黎歷經一段極為漫長、崎嶇之學術奧德賽式的旅程,對於憲政體制學說,特別是半總統制,先右後左,最後再從右等不同角度深入解析,希望能為台灣的憲政體制健全化,為彰顯台灣的民主力量,為保障台灣人民之尊嚴與基本權利,盡一點小小心力。

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