美日貿易談判照見體質轉型的重要

Thursday, July 19, 2018

日本是發展型國家,國家積極介入市場促進經濟發展與產業升級,以追趕先進國家。然而與社會主義的最大差異在於這個過程仍然是在市場的架構下進行,計畫的特徵是建立在理性的基礎上。圖片來源:Pixabay

 

最近全球經貿的焦點便是美國與其他國家,特別是中國的貿易衝突。許多論者都留意到三十年前美日貿易衝突與今日的異同。毫無疑問的,今日的中國與1980年代的日本有相當明顯的差異;美日具有軍事與政治同盟關係,當時WTO的規範也尚未成形。日本當時在關鍵技術如半導體上的能力與美國的落差比今日中國小,以及日本的經濟體制更接近市場經濟等等。儘管如此,當時美日貿易摩擦所牽涉的爭點,以及日本所面臨的議題,對於今日的中美衝突乃至於全球經濟的走向,仍然有一定的參考價值,值得進一步回顧並與今日的情境做對照。

 

日美的貿易衝突必須放在進出口在兩國間不同的角色開始討論。Chalmers Johnson在他研究通產省的經典之作中,指出了美日間體制的根本差異:Johnson將英美的體制稱之為管制型國家(regulative state),國家在市場中主要角色是類似裁判維持市場秩序。日本則是發展型國家(developmental state),國家積極介入市場促進經濟發展與產業升級,以追趕先進國家。然而與社會主義的最大差異在於這個過程仍然是在市場的架構下進行,計畫的特徵是建立在理性的基礎上(plan rational)。對於發展型國家的討論汗牛充棟,在此不再贅述。

 

然而一旦進入國際貿易的領域,發展型國家將出口貿易做為扶植策略性工業手段的作法,很容易造成貿易的失衡,就進口國而言,一旦就業與商業利益受到損害,很容易以不公平貿易為由產生爭端。日本在經歷長期的高速成長後,在1970年代開始與美國的貿易逆差逐漸浮出檯面,而成為美日間不斷爭議與協商的課題。

 

首先登場的是1972年的紡織品協商,美方一度要脅採用對敵通商法,取得日本的讓步。接下則是在1977年的鋼鐵與彩色電視的協商。進入1980年代貿易爭端的標的進一步擴大到汽車、半導體、超級電腦、工具機等其他日本優勢產業。除了針對日本的出口產業外,擴大日本對美進口也成為重要目標。

 

透過羅浮廣場協議,要求日本大幅提升匯率以改變貿易條件。在這些要求下,在1981年日本汽車廠商同意施行自願出口管制,同時也開始在美國設廠。圖片來源:達志影像/路透社

 

一開始美方認定貿易的不均衡來自包括貿易障礙、匯率扭曲以及關稅等政府措施,因此交涉重點放在撤除貿易障礙,包括遏止壓低匯率以及降低關稅,要求日本廠商設定自願出口限制、要求日本政府擴大內需以及擴大對美採購,以及最重要的透過羅浮廣場協議,要求日本大幅提升匯率以改變貿易條件。在這些要求下,在1981年日本汽車廠商同意施行自願出口管制,同時也開始在美國設廠。而羅浮廣場協定更一舉讓日幣升值一倍以上。

 

然而這些手段都無法逆轉貿易逆差的持續擴大。在1981年美對日貿易逆差僅158億美元,到了羅浮廣場協議成形的1985年,貿易逆差擴大到462億美元,即使在日幣巨幅升值下,1987年逆差仍然上升到563億美元。在美國對日出口顯著增加的情況下,1989年逆差略為下降到496億美元,仍然高於1985年的水準。在傳統手段無法顯著縮減貿易逆差的情況下,在政治經濟學者的主導下,美國對日本的協商轉而朝向直接針對日本政經體制。

 

以柯林頓政府的經濟顧問Laura Tyson為首的學者,強力主張美日貿易失衡並非來自傳統上所認知的匯率關稅等貿易障礙,而是來自於日本企業集團、政商聯盟以及上下游系列等產業結構與潛規則。因此無論日本政府怎麼在正式政策上做出讓步與協議,美國企業都無法進入日本市場。因此,要解決美日的貿易逆差,必須正視日本長期公私部門協力的策略性行動以及企業集團內部貿易的慣例,直接改變日本國內的流通體系、管制架構、產業結構與價格體系。

 

在這樣的背景下,從1993年宮澤喜一與柯林頓的會談開始,開啟了長達三年美日結構協定磋商(Framework for a New Economic Partnership between Japan and the United States),內容除了包括保險、金融服務、汽車與汽車零件以及政府採購等傳統貿易談判議題外,也包括了日本的整體管制架構以及企業關係。在談判陷入僵局之際美國屢屢祭出301條款來逼迫日本政府就範。在這段期間日本政府除了貿易相關的議題外,也在解除管制、行政改革以及經濟改革上做出重大政策的改變。

 

美日貿易衝突方向的改變,除了從總體的角度來看,個別產業也可以看出發展的軌跡。以半導體和超級電腦而言,美方認為自己有優勢但遭到日本國內政經結構不公平的阻礙。1980年代日本的超級電腦以及半導體快速成長,嚴重打擊了美國相關產業。

 

1987年美國計畫對日本半導體課徵懲罰性關稅,日本政府同意政府相關採購計畫知會美國廠商。然而到了1989年美方認為協議毫無實質效果,原因在於日本廠商偏好從集團或系列內採購半導體與超級電腦設備,而日本半導體與電腦廠商又會提供集團內企業提供巨額折扣,形成不公平競爭,而宣布執行超級301條款,在1990年第二次協議成立,直接針對日本廠商集團內交易的折扣進行限制。

 

然而這些限制仍然無法擴大美國產品在日本的市占,最後是以直接要求外國產品在日本市場的市佔目標作為手段,在1994年達到23.7%目標。另一個在結構協議所牽涉的核心產業是汽車。從1980年代開始自願出口限制成為美日汽車貿易的主要措施。1994年美方同意解除日方廢除自願出口限制,但要求日本車廠擴大對美國汽車零件的採購。1995年美日汽車協商劃下句點,雙方都宣稱勝利。日本政府沒有做出官方承諾,美國則取得日本車廠的採購目標。

 

弔詭的是,儘管美方在談判方針上產生重大轉向,美日貿易逆差從未縮減,甚至持續擴大。相較於1980年代500多億美元的逆差水準,在網路泡沫破裂前夕的2000年,美日貿易逆差不減反增達到810億美元,2004年甚至擴大到897億美元。即使在金融海嘯後一度快速縮減,也很快回到700億美元的水準。然而到了2000年之後,美日貿易的失衡已經不再成為雙方關係的爭點。

 

對美方而言,一方面美中貿易在這個時期帶來更巨幅的失衡,大幅降低了對日逆差的重要性。在1994年美國對日逆差佔了全部逆差約45%,但到了2004年美日逆差的高峰,這個比例反而降到了12%左右。同時隨著經濟重心更進一步走向軟體金融等產業,傳統製造業的重要性快速降低,貿易逆差的重要性也隨之下降。

 

在日本方面,在一連串財政金融政策的失策下,歷經了泡沫經濟起落的長期後果,以及戰後高速成長體系的僵化與調適問題,持續擴大的順差也無法解決國內經濟體系的結構性問題。1980年代響徹雲霄的美日貿易衝突,隨著雙方一消一長而緩緩退出全球經濟注目的焦點。美日貿易關係的發展歷程,提供了今日美中貿易衝突的有趣和線索。

 

 

 

作者1974年生,政治大學社會學系副教授。悠遊於學海之間,篤信學門,方法,理論派別只是方便法門,不需執著。

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