當「一帶一路」成為中國外交主旋律之後

Monday, July 9, 2018

當中國將推動全球治理體系的改革視為第一,顯示習近平有意改變既有的全球秩序安排,告訴我們中國不再是個維持現狀的強權,而是有意改變國際規則,甚至對外輸出其所欲的國際規則。圖片來源:達志影像/路透社

 

 

六月中共中央外事工作會議顯露玄機

 

今年6月22─23日中國召開中央外事工作會議,中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪在總結講話稱,此次會議最重要的成果是確立了習近平外交思想的指導地位。第二天外交部長王毅在召開全國駐外使節座談會上就要求,中國全體駐外使節要用習近平外交思想武裝頭腦、指導實踐。由於在五月中習近平召開了中共中央外事工作小組會議,為六月中的外事工作會議訂下基調,顯示習近平對此非常重視。但除了看到習近平對外交的指揮權透過確立「習近平外交思想」的主導地位外,中國對外關係的優先順序也出現明顯變化。

 

六月份的中共中央外事工作會議提到六個推動,「推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展。要堅持共商共建共用,推動「一帶一路」建設走實走深、行穩致遠,推動對外開放邁上新臺階。要運籌好大國關係,推動構建總體穩定、均衡發展的大國關係框架。要做好周邊外交工作,推動周邊環境更加友好、更加有利。要深化同發展中國家團結合作,推動形成攜手共進、共同發展新局面。廣大發展中國家是我國在國際事務中的天然同盟軍,要堅持正確義利觀,做好同發展中國家團結合作的大文章。要深入推動中國同世界深入交流、互學互鑒。」。

 

當看到將推動全球治理體系的改革視為第一,顯示習近平有意改變既有的全球秩序安排,告訴我們中國不再是個維持現狀的強權,而是有意改變國際規則,甚至對外輸出其所欲的國際規則。看來去年底美國國家安全戰略將中國描述為有意挑戰並改變現狀的強權,還是有其先見之明。

 

但最有趣的是之後的順序。先提推動「一帶一路」,再講推動構建總體穩定與均衡發展的大國關係,之後說到推動周邊外交,再來是推動與發展中國家的團結合作,最後是推動與世界的深入交流。過去「大國外交VS. 周邊外交」誰先誰後的爭論,現在優先權通通讓給了「一帶一路」。這是最有趣的變化。

 

「一帶一路」先於大國外交的意涵

 

習近平在2013年上台後對美提出「構建中美新型大國關係」以重新調整美中雙邊關係,歐巴馬政府過了十個月後開始有些許正面回應,但習近平在當年底劃設東海防空識別區讓美國對習近平的主張失去興趣。2014年中國開始在南海島礁填海造陸,之後設置了軍事設施,美國認為中國意圖在南海也設立防空別區,並南海構築反介入的軍事能力,這導致美中矛盾日益激烈。

 

習近平在2013年於哈薩克及印尼也先後發表了「一帶一路」計畫,但與中美關係的大局相比,「一帶一路」當時被認為是中國透過大型基建計畫對外輸出過剩產能,甚至是睦鄰措施的一部分。畢竟在2013年11月中國召開周邊外交工作會議時,睦鄰被認為是關鍵一環。當時探討中國外交優先順序是在爭論「大國」、「周邊」哪個是首要,哪個是基礎的問題。當時連內容都搞不清楚的「一帶一路」,不是在這個檔次上討論的。

 

但現在「一帶一路」不僅被寫入共產黨黨綱、入了憲法,其重要性也高於大國外交與周邊外交。不由得令人懷疑是否「一帶一路」現在成為了中國外交的主旋律?是否代表習近平已經放棄與美國構建新型大國關係的想法。如果這個推測是事實,又表示現在是處於何種狀態的中美關係呢?

 

此外,「一帶一路」高於大國外交,表示中國認為美國太難搞而暫時放下避免攖其鋒,決定全力一路向西發展,所以在印太挑戰美國的作為會弱化?還是認為美國必定衰落所以決定在戰術上藐視他,決定先穩固好中國與西邊的關係,等腹地已成,美國自然須對中國俯首稱臣?由於這兩者都意味著第一島鏈的美中衝突可能會減緩,中俄矛盾可能會因此上升,這個趨勢的出現與否,也可以驗證這個架設是否成立。

 

對周邊外交會有什麼影響?

 

有人說「一帶一路」的方向是一路向西,如果「一帶一路」變成中國外交的主旋律,那麼未來中國投注資源與關係經營的重點就是一帶一路的沿線國家。推動周邊外交在中央外事工作會議的結論被排在一帶一路與大國外交之後,這個排序表示中國不再重視周邊關係,或是只重視與一帶一路相關的周邊關係嗎?

 

外事工作會議在川金會結束後展開,而外事工作小組會議召開的時間在五月中,正是川普懷疑習近平在破壞川金會最強烈的時候。川金會宣布要召開後,有關中國在北韓核武議題失去主控權的傳言不絕於耳,特別是當川普說不開川金會了,但四十八小時後被南韓總統文在寅救回,反而顯示似乎南韓比中國更能說動北韓。加上這兩年中國與周邊的紛爭不斷,連過去一向較為穩定的歐盟與紐澳,現在也出現不少問題。現在除了與菲律賓關係有改善外,中國周邊真正的鐵友就是柬埔寨、巴基斯坦、寮國等。俄中雖然出現結態勢,但大家都知道這更像是同床異夢的期約婚姻。

 

這有可能表示面對複雜常令人洩氣,但又不得不處理的周邊外交,有巨資為戰略支撐的「一帶一路」更能展現主動外交成果,因此現在先把「一帶一路」放在前面以確定摘下低熟的果子。或者是中國對自己實力高度樂觀,認為以中國為中心的東亞秩序已經出現,因此不用再花太多心力經營週邊關係,或是來自其他因素。但不管基於什麼理由,胡錦濤時代的睦鄰政策,應該就隨風而逝了。

 

中非論壇、中國─拉共體論壇、16+1峰會等被「一帶一路」取代?

 

說到胡錦濤時代的外交作為,除了對週邊採睦鄰政策,以確保和平崛起不會因邊國家的疑慮而遇到太多阻力,胡錦濤也開展了許多「中國+」的多邊論壇。例如中國─太平洋島國論壇、中國與中東歐十六國召開的「16+1峰會」等。現在看到的中國與拉美及南美國家的多邊峰會「中國─拉共體論壇」,則是在習近平上台後,在2014年七月訪問巴西時成立的。可說中國對外的多邊峰會多是胡錦濤時代的外交遺產。

 

這些論壇之後往往變成亞非拉、中東歐等中小型國家與中國領導者尋求個別會面的重要場合。與中國的雙邊會議比什麼都重要,因此多成為與中國開雙邊峰會的掛號會,成為有名無實的多邊論壇,多無具體成果,甚至雙邊投資的數額也不高。但因為這個論壇提供這些區域國家一個難得與中國展開一對一對話,甚至是要求協助與索價的機會,因此這些國家還是很有意願出席。

 

有趣的是,現在這些多邊論壇有逐漸被「一帶一路」取代的趨勢。在「一帶一路」計畫內的國家是中國願意與之對話的對象,不是者就不容易排上與國家主席或總理見面的機會。

 

此外,中國也將「一帶一路」的概念擴大,過去是集中在亞歐以及一小部分的非洲,現在以一句「一帶一路」的自然延伸,就把太平洋島國、拉美國家等一起放進來。現在的「一帶一路」指涉不再是具體的基建計畫,還包括所有中國供私營企業在海外的投資或是工程建設,因此「一帶一路」變成一個無所不包的概念,支配了過去中國建構的「中國+」多邊峰會的內容,但也因此出現多邊峰會被一帶一路化、「一帶一路」被空泛化的質疑。

 

 

中國也將「一帶一路」的概念擴大,過去是集中在亞歐以及一小部分的非洲,現在以一句「一帶一路」的自然延伸,就把太平洋島國、拉美國家等一起放進來。圖片來源:達志影像/路透社

 

 

高舉「一帶一路」除了顯示中國無意降低產能外,還會代表什麼?

 

由於「一帶一路」被認為是中國對外輸出過剩產能的作為,現在更傳出一些「一帶一路」計畫出現地主國還款困難,被迫典當土地以還債的窘境,這些甚至被美國指控是「掠奪性作為」。從另一個角度來看,雖然中國拿到對這些土地與區域的控制權,但除了戰略利益外,其經濟利益多是無法永續的,有的甚至直接形成與當地國的重大糾紛,為當地民眾的反中情緒推波助瀾,甚至因此導致政黨輪替(例如發生在馬來西亞、斯里蘭卡等國的情形)。這些東西對中國而言,也不盡然都是符合中國所需。

 

但即便利空消息不斷,「一帶一路」並未因此止歇,甚至當美中貿易戰開打時北京還是持續推進「一帶一路」,沒有暫時在「一帶一路」計畫收手以準備銀彈面對這個新變局。中國的堅持似乎顯示習近平意志堅決毫不動搖,對這個計畫的種是超乎以往。也顯示北京不會降低已經過剩的產能。當銀行明知如此還是持續借貸資本給參與「一帶一路」的企業時,告訴我們中國內部可永續投資標的可能出現了嚴重問題,也可看出經歷五年多的習近平改革國企,但國營企業的影響力依舊巨大。而隨著「一帶一路」成為外交主旋律後,這些矛盾只會積累越多,不會減緩。

 

如果「一帶一路」出問題,習近平外交思想面臨崩盤危機

 

因為「一帶一路」是如此的與習近平綁在一起,兩者已經形成了生命共同體。如果「一帶一路」是成功的,習近平的生涯就會上新的高峰,甚至會以「推動歐亞再造的中國版馬歇爾」在歷史被記上一筆。但如果「一帶一路」成果有限甚至是失敗的,習近平也會因此被要求負起連帶責任,不僅習近平外交思想面臨崩盤,外交路線會被總清算,習近平自己的歷史定位與統治的正當性也可能會一落千丈。

 

 

 

作者是讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

 

 

 

 

 

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