你聲請,我聲請,大家一起來聲請──冷眼看近日的聲請釋憲潮

Sunday, July 8, 2018

近日以來,隨著年金改革的上路,包括金門、花蓮、新北、南投等幾個藍營執政的地方政府,以年金改革損害人民生存權,有違憲之虞為由,向司法院聲請釋憲。甚至有親藍營的媒體,以社論抨擊年金改革是「背叛人民」,若引起中國以金錢收買台灣人心,「購買統一」將是自然結果。

 

除了年金改革議題之外,自從監察院一年前以《黨產條例》有違憲之嫌為由向司法院聲請釋憲以來,又有台北高等行政法院法官三位法官以同樣理由,在近日向司法院聲請釋憲。大法官也在近日決定召開憲法法庭,聽取相關意見以審議是否受理監察院之聲請。連對於過去數十年來資產走向交代不清的婦聯會,都由其主委向司法院聲請釋憲。

 

事實上,針對《黨產條例》,數月以來即有資深媒體人表示黨產會把國民黨往死裡打,唯有大法官能「挫其殺氣」,數度援引過去的大法官解釋,要大法官審理此案。而親藍營的前司法院高層,則為文表示轉型正義屬於政治倫理學的概念,《促轉條例》是將政治學概念法制化,有破壞民主原則之虞云云。

 

在這之外,幾年來抗議年改的團體,數度在街頭、議場抗爭,甚至連台灣舉辦的國際運動會場,他們都為了抗爭而不惜癱瘓典禮。隨著各種改革法案的制定,他們還對受到改革的現職、退休、退役軍公教散播各種假消息,鼓動訴願朝以壯大聲勢。

 

在一個不知台灣過去歷史的外國人眼中,大概彷彿台灣過去兩年不管是總統或行政、立法兩權,以及其後的立法、執行等等作為,都是倒行逆施。圖片來源:達志影像/路透社

 

這些情狀,若是看在一個不知台灣過去歷史的外國人眼中,大概彷彿台灣過去兩年不管是總統或行政、立法兩權,關於年金改革或轉型正義工程的種種跨界的協商,以及其後的立法、執行等等作為,都是違反民主原則,違背憲政法理的倒行逆施。彷彿年金改革的相關法案通過之前,《促轉條例》、《黨產條例》通過之前,台灣的民主憲政秩序遠比目前來得完善;而這幾項法案的通過與適用,對於現有民主憲政造成天崩地裂的破壞摧殘。

 

在此,先不論反對年金改革者援引的釋字717號解釋並未禁止新法規的適用與溯及。更何況,年金改革並非嚴格意義下真正的溯及既往,並未要受到改革的對象退還已經依照舊法領取之福利。在此,我們也先不論反年金改革者所舉之信賴利益保護原則並非鐵板一塊,在維護公益的大前提下,可依照比例原則針對既有的福利加以修改。畢竟,當國家的種種福利措施若依照舊法都已經無法維持,下一世代即將面臨破產的結局,任何「信賴」終將成為空頭支票。

 

在此,我們更不論《黨產條例》、《促轉條例》與相關制度之制定,是參考國外相關法制而制定,基本上而言,以台灣過去受到長達數十年的威權統治的前提,既有(而且先天不良的)憲政體制本就難以承擔任何轉型正義工程的要求,就不知反對者所要保護的究竟是哪門子「民主」?!在此,我們要小小檢討一下的,是反對者的這種以鼓動釋憲作為政治鬥爭手段的動作。

 

在進入文章正提前,我要先聲明一點:基於維護民主憲政的立場,我們無論如何都要堅持人民的基本權利必須受到保障。人民做為國家的主權者,更有權利在權利受到侵害時,向有權機關聲請裁判、救濟,受到保護。任何有助於活化保障人權的制度建立、運行,都應該受到讚揚、維護。

 

研習過憲法的人都知道,違憲司法審查,是要藉著基本上較無民主正當性的司法機關,審查由較有民主正當性的立法權、行政權所制定的法規、命令或處分,甚至司法機關的判決,有無違背法律或憲法的一種近代民主憲政體制不可或缺的制度。在台灣,職司司法審查的有權機關就是司法院大法官。因為大法官所執掌的權限,是如此攸關民主憲政之成敗,因此,世界各國普遍以「憲法的守護者」之角色為標準,來設計司法違憲審查機關的權能與地位。希望這些憲法的守護者,能夠以其專業的見解,超脫於立法權或行政權可能受到一時風潮或時代限制的作為,冷靜理性審查法規或處分甚至是判決是否有違法或違憲的可能。

 

然而,基本上司法違憲審查機關的法官們的民主正當性,不能與直選或間接選舉產生的議會或行政機關相比,為了避免司法權過大,反而造成民主正當性較低的憲政機關凌駕於民主正當性較高的憲政機關成為常態,動輒將擁有充分民主正當性的議會所制定的法律宣告違憲,顛倒了民主原則,因此,對於司法違憲審查權之設計,世界各國皆設有各種內部與外部的限制。

 

簡單來說,由一群學有專精的專家來審查國會(議會)所制定的法律,民選政府的行政是否有違反憲法、法律之虞而宣告無效,藉以保障人權,理想狀態之下當然是好事。但問題是如果這群學有專精的專家權力過大,遇事則管,有事必管,則有可能在立法與行政兩權之外,創造出一個不受節制又欠缺民主正當性的太上皇。更何況,當所謂的專家因為黨派利益或自身意識形態而作出判斷,那就對於民主政治造成更大傷害。因此,世界民主國家,對於司法(違憲)審查機關權限之行使,皆設有若干之規範與限制。

 

然而,對於司法(違憲)審查權若是限制太多,權限配置過小,又不足以發揮功能,保障人權,維護憲政秩序。因此,如何配置合適的司法審查機關權限,就成為世界各國憲法學上一個重要的問題。

 

舉例來說,在法規的審查方面,法國因為在過去舊體制王政時期(Ancien Régime)的巴黎法院就善於利用他們的法令公布權,在王權與貴族之外,形成另外一個特殊的統治階層,因此,在民主化之後,法國對於司法權就設下重重限制。在第二次世界大戰結束後,雖然在第四共和也隨著世界潮流設置了一個憲法委員會,然而因為限制過大,權限太小,以致沒有發揮過什麼作用。

 

到了第五共和時期,法國總算設置了一個可以發揮作用的憲法院(Conseil constitutionnel)。然而,因為過去巴黎法院造成的負面影響,第五共和憲法在制定時,先限制憲法院只能在法律通過國會審查後,總統公佈前方能審理法律的合憲性。同時,對於聲請審理的對象,限制在總統、總理(行政院長)、國會上下院議長等。後來歷經數度修憲,才將法律公布後人民基本權利受到侵害的個案救濟途徑放進來,讓憲法院可以審理「攸關合憲性的首要問題」(question prioritaire de constitutionalité,簡稱QPC)。在法律公佈前的事前審查部分,則放寬讓六十位上議院或下議院的議員可以連署聲請憲法院釋憲。

 

在台灣,現行憲法規定由大法官解釋憲法,並統一解釋法規、命令。而大法官審理案件法,則對大法官解釋憲法的範圍作出界定。針對聲請釋憲的範圍,大法官審理案件法則對於何人可以聲請大法官釋憲做出規定。聲請大法官釋憲,在機關方面,必須是中央或地方機關,行使職權發生憲法疑義,或因行使職權而與其他機關發生適用憲法之爭議,或是適用法律、命令有筆觸憲法疑義時,方能由機關提出釋憲聲請。

 

在人民、法人或政黨部分,則必須是在其憲法所保障的權利受到不法侵害,且經過法定程序提起訴訟,對於終極裁判有違反憲法疑慮時方可提出。在國會部分,則必須由立法院總額三分之一以上的委員聲請,因行使職務發生憲法疑義或適用法律而有違背憲法之虞時,可以聲請釋憲。此外,在司法權部分,本來依照把法官審理案件法,只授權最高法院與行政法院可以在審理案件時,就其適用之法律或命令「確信」有違反憲法之疑慮時,可以聲請釋憲。然而,在司法權聲請資格的部分,1995年1月做成的釋字371號解釋判定為違憲,將聲請釋憲的資格,放寬為各級法院的法官皆有聲請之權。

 

除了聲請人的限制之外,事實上在台灣現行的憲政秩序上,對於大法官還有一項外國少有的限制,就是依據大法官審理案件法,當大法官解釋憲法時,必須有全體大法官三分之二以上之出席,出席大法官三分之二之同意方能做出解釋。由於不管做成法律違憲或合憲,皆須有三分之二的大法官同意,因此這個三分之二的門檻,形成另外一種立法者對於大法官權限的限制。

 

從這些法制上的規範可以看出,對於司法審查權的權限,立法者是有相當的限制,其主要目的,應該就是防範大法官對於國會審議通過之法律,在保障人權、保障少數的名分下,過於容易推翻,形成一個太上國會。

 

對於近日許多泛藍勢力、媒體人或法界人士,千方百計要找各種途徑聲請釋憲,要推翻年金改革、轉型正義等各種相關法案的舉措感到側目。圖片來源:達志影像/路透社

 

從這樣的角度出發,我不免對於近日許多親藍媒體、媒體人或法界人士,千方百計要找各種途徑聲請釋憲,要推翻年金改革、轉型正義等各種相關法案的舉措側目。檢視這些抨擊年改、轉型正義、黨產條例的人士過去常年來的表現,大部分都是站在保守、威權的一方,什麼時候人民的權利居然變成他們的首要關懷了?

 

在這些抨擊各項改革的人士之中,或有過去在威權時期曾經為民主自由發生、奮鬥過的鬥士,對於過去他們為自由、民主所作出的貢獻,我們當然不敢或忘,銘記感佩。然而他們近年來對於年金改革、轉型正義的相關立法、措施的攻擊,甚至將司法院當作剋制這些改革的手段,實在令人失望、側目。

 

在他們眼中,彷彿民進黨政府的這幾項改革都是違憲;而大法官要是不遵從他們的見解,將這些法案宣告違憲,就是背棄職守,與統治者一同踐踏憲法。不禁要問,到底是誰無視人民聲音?到底是誰無視民意的走向?難道我們必須放任特定群體剝奪下一代的經濟利益,造成國家福利體系嚴重傷害,才是這些人士要的民主秩序?難道建立在政黨間極度不平等,保障某些政黨享有數十年不當的經濟優勢的民主秩序,才是這些人值得爭取的民主憲政?

 

再以這次聲請釋憲的幾個地方政府為例。首先,地方政府在年金改革中的角色,只負責最後的執行層面。在此我們先不談新北市法制局長以個人名義聲請釋憲之舉,本就違反大法官審理案件法之規定。我們也先不論地方政府根本不負責公務人員部分的年金發放。我們單純以這次地方政府聲請釋憲的理由:因實施年金改革而損害人民生存權為例,就可知道這純粹是將政治鬥爭延伸到司法領域的亂鬥。如果地方政府因改革公教人員年金而導致所屬公教人員年金縮水,導致其生存權受損,試問為何其他不受公教年金保障的其他行業人民,在相對下受到更少保障,卻不影響其生存權?

 

台灣的民主憲政,一開始就是建立在一套台灣人民未曾同意過的憲政秩序上。經由數十年來台灣人民的不斷努力,才逐漸建立一套差強人意的民主秩序。藉由司法權來保障人權,當然是民主憲政中必須要努力維護的原則。然而,如果因為要達成特定政治利益,要在政治攻防中努力製造戰場,將司法權當作另外的戰場,毫無節制將政治惡鬥延伸到司法的領域,這絕對不是民主國家該有的正常做法。

 

 

 

作者為台大社會系學士,台大法研所碩士,巴黎第一大學法學博士。在巴黎歷經一段極為漫長、崎嶇之學術奧德賽式的旅程,對於憲政體制學說,特別是半總統制,先右後左,最後再從右等不同角度深入解析,希望能為台灣的憲政體制健全化,為彰顯台灣的民主力量,為保障台灣人民之尊嚴與基本權利,盡一點小小心力。

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