澳洲.諾魯.台灣的難民處置合作與創意外交

Tuesday, June 26, 2018

 

台灣治療在諾魯安置的澳洲難民

 

因為一件由《雪梨晨報》(Sydney Morning Post)有關對澳洲政府難民政策的調查報導,讓台灣與澳洲的合作協議曝光。因澳大利亞政府對於用偷渡方式到澳洲尋求定居的難民標準相當嚴格,基本上對非法方式進入澳洲者是不考慮庇護的。可是任何人只要踏上澳大利亞土地,就會受到澳大利亞對於個人權利某種程度的保護,因此過去有不少難民想盡方法踏上澳洲大陸,之後再透過法院訴訟程序取得在澳洲居留的身分。為了避免出現「偷渡、登陸、法律訴訟、合法居留」情形多次出現,澳大利亞想出一個「太平洋解決方案」(Pacific Solution)。澳大利亞開始與部分太平洋島國合作,由澳洲提供經濟或其他援助,交換這些太平洋島國願意提供這些難民的暫時安置。

近日由於澳洲政府藉由諾魯,讓台灣醫療協助澳洲難民,致使台灣與澳洲的合作協議曝光。圖片來源:達志影像/路透社

 

此外,澳洲與美國在2016年7月也有個難民互換協議。美國將部分安置在古巴關達那摩的難民(不是軍事監獄)轉到澳洲,交換部分澳洲收容的中東難民。但在2017年川普就職後因對部分伊斯蘭國家人民的旅遊與入境禁令,導致美澳難民互換協議可能無以為繼。澳大利亞總理騰博爾在去年初與川普的電話談及此事時,被川普當場大罵說這是美國不可能同意的笨蛋協議,不會再繼續這個協議。這使得澳洲對來自伊斯蘭世界難民的安置處理變得更複雜。

 

這些留在太平洋島國的赴澳難民,往往在難民營會居留一段較長時間,一旦出現重症,或是本身有慢性疾病時,醫療就會是問題。因為過去曾發生多起難民以醫療為由進入澳洲,並利用在澳洲治療期間向法院上訴而取得居澳許可,因此對於難民醫療問題澳洲政府希望可以盡量在當地解決。但因太平洋島國本身醫療能力有限,考慮到台灣高超的醫療水準,如果安置赴澳難民的太平洋島國本身也是台灣的邦交國,就可能以透過政府合作,澳洲買單,利用台灣的醫療資源協助照護這些難民的健康,同時避免難民登上澳洲土地。這是去年九月澳洲與台灣簽署合作備忘錄的政治背景。

諾魯的難民營、難民醫療問題在台─澳─諾三方合作而出現一定程度的處理,這個經驗或有可能複製在其他有安置難民的太平洋島國身上。圖片來源:維基百科

 

因此這個起源於澳洲的難民政策,在川普當選後對部分伊斯蘭國家人民有赴美禁令而變得更難處理,但因澳洲基於種種考慮無意讓這些難民登陸,在這個情形下就出現了台灣─澳洲─太平洋島國之三方合作關係。只是因澳洲輿論並不認同其政府拒絕難民上陸的態度(因為澳洲不願接受這些難民上陸),導致作為解決方案提供者的台灣好像成為澳洲排拒難民的政策幫兇。

 

是冤大頭外交嗎?

 

有人說這個澳洲全程買單的合作計畫(澳洲政府負擔難民來台的來回機票、醫療及相關費用),只是利用台灣的醫療資源解決澳洲內政問題,澳洲盛讚台灣的醫療資源與水準,但澳洲根本什麼都沒回饋:沒有台澳FTA談判、也無澳洲支持台灣加入CPTPP等,因此是把台灣當冤大頭的另類凱子外交。

 

台灣雖未因醫治赴澳難民而進入WHO,可是今年澳大利亞與紐、加拿大等國的確有加入美、日、歐盟的行列支持台灣進入WHO。澳洲衛生部常務副部長波尚在今年世界衛生大會上表示,世衛組織的標語「人人健康」(Health for all)簡而易懂,但要完全實踐「全民健康覆蓋」則遠非易事。波尚說,這是一個互相連結的世界,「不把任何群體排除在外」。過去的SARS疫情,正顯示了病毒不會認知國界,包容性的重要更是前所未有地高,間接支持台灣參與。

 

我們當然不能據此認定澳大利亞挺台參與WHO的言論與這個難民醫療合作協議有關,但先不提此案與澳洲的關係,台灣實際上是在幫台灣邦交國處理其棘手的醫療問題,因此是鞏固邦交的工作,而這種鞏固邦交的方式符合人道理由,也相對較無爭議,算是好事一樁。至於在澳洲發生的爭議,這需要透過澳洲自己的民主程序處理,台灣被捲入不意味台灣的作為是錯的。畢竟台灣提供資源使得一個棘手問題得到較好與較人道的管理,絕對是做好事。

 

與第三國合作經營台灣邦交的重要案例

 

這個案例其實對台灣外交經由提供了重要啟示。首先,這是一個與第三國共同經營台灣邦交的案例。難民緊急醫療救助計畫是台灣與澳洲在共同邦交國的合作方案,一方面增加台灣與澳洲新的合作關係,二方面形同澳洲加入維繫台灣與諾魯的邦交,因為這實質上是台灣在諾魯幫澳洲處理其內部的爭議問題,澳洲─諾魯關係與台灣─澳洲因此成為台灣與諾魯發展雙邊合作的助力。為了計畫可以順利進行,澳洲當然會重視台諾關係的發展。一旦台諾斷交/中諾建交,諾魯赴澳難民的安置與醫療,就立馬變成澳洲的頭痛問題。

 

這是因為中國喜歡賺錢高於對難民的救治。澳洲與巴紐也有類似這種爭議性的難民境外安置計畫,但是中國沒在救治這些難民,中國在大洋洲主要投資國是巴紐,但從未聽聞中國幫巴紐處理難民營的醫療及其他相關問題。在難民安置問題上,台灣是對澳、諾提供問題管理方案,但中國對此根本不予理會。

 

需發掘台灣邦交國對於第三國的價值

 

其次,這個案例也告訴我們,發掘台灣邦交國對於台灣以外第三國的價值,對台灣可能會帶來新的外交機會。

 

一般而言,台灣邦交國多是國際小國,往往本身多有治理的若干問題要克服,不是國際交往的強權。但這不意味著這些國家就一點用沒有。

 

諾魯是台灣邦交國,人口很少,土地面積更是世界第三小國,但因澳洲的難民政策提出了「太平洋方案」(Pacific Solution)而被重視。澳洲在處理問題時發現諾魯的能力有限,但因與台灣有邦交的關係而想到台灣可以提供的資源,讓台灣在澳諾關係出現了可以參與的空間,也讓台澳關係進入台諾關係的戰略等式。但這是澳大利亞主動發現台灣對澳諾關係與其自身難民政策的功能。

 

事實上台灣也可以主動尋找邦交國對其他國家的功能。畢竟台灣邦交國不是只有與台灣發展關係,本身也與其他國家有關係。當瞭解邦交國對其他國家的價值後,如果發現台灣與這些「其他國家」的關係能對邦交國與其他國家的關係使上力的話,就能同步利用外力協助台灣與邦交國關係的維穩,以及台灣與這些「其他國家」新的合作計畫及發展利基。這種以複合式外交同時補充台灣與兩個以上國家的雙邊關係,是台灣可思考的方向。

 

協助邦交國經營國際舞台也是在幫台灣建構國際存在感

 

順著這個邏輯,由於台灣的邦交國往往因能力所限而無法在國際舞台上有更積極作為,但如果提供一定的協助,邦交國的國際交往能力會大幅提升。如果台灣與邦交國的雙邊關係可以進展到幫這個國家發展新的國際舞台,一方面幫助這個國家的國際地位,同時台灣也可以因與這個國家的邦交關係,以及協助這個國家的國際經營能力,而自然取得國際交往的門票,並有效延展出台灣的國際存在感。

 

諾魯的難民營問題、難民醫療問題在這個台─澳─諾三方合作而出現一定程度的處理,這個經驗有無可能複製在其他有安置難民的太平洋島國身上,而推展台灣與其他邦交或非邦交國家的複合性合作關係呢?

 

除了難民營問題外,台灣的邦交國在其他議題也都非常需要國際發聲能力。基本上,他們與其他國家在聯合國都擁有平等的發言權,只是囿於資源有限而無法多所表示。對台灣而言,可以思考在這些邦交國與台灣共同關心的議題上,幫助邦交國的發言能量,包括建構圍繞這個議題的正式國際多邊論壇,以台灣的邦交國為召集人,但台灣協助承接秘書處,成員包括對這議題有興趣的台灣邦交國及非邦交國(當然也包括台灣在內),以展開多邊經營。對邦交國而言,這是新的國際發聲舞台。對參與者而言,這是多了一個協助處理其共同關心議題的對話平台。對台灣而言,這使台灣有機會與非邦交國在國際正式場合展開新的自然互動,就如同APEC提供給台灣與美、日及其他東協等國家的官式互動一樣。因此這是個三贏策略。特別是這要求台灣在雙邊關係外,學習以一個多邊組織經營者的角度思考,對於嚴重缺乏國際多邊合作經驗的台灣來說,這是一個自我學習與強迫提升的重要機會,而台灣如能成功經營出幾個類似的組織,就會建立更堅實的國際存在感。

 

透過有意義國際貢獻得到有意義的國際參與

 

有人專注於追問台澳簽定備忘錄的台灣身分問題,有人對這個台─澳─諾合作是強化澳洲反對難民入籍的趨勢而批評再三。但這個案例告訴我們,邦交國對台灣外交的意義、台灣與邦交國及非邦交國合作的方式、以及台灣國家能量可以發揮的潛能,我們可能都有低估,或是沒有好好思考。

 

面對中國全面絞殺台灣的國際生存空間,台灣除了要訴諸國際法體系,透過法律戰以證明自身的權益外,更要強化台灣的國際存在感。這個國際存在感現在需要台灣透過有意義的國際貢獻來達到有意義的國際參與,以此否證中國對台灣非國家化、非政府化的作為。台─澳─諾三方在此難民醫療議題的合作不是壞事,也向世界證明台灣的貢獻能力。更重要的是,這個貢獻是具有向外延展性的可能,是創意外交的好棋。我們無須因澳洲的內部爭議而忽略了台灣的正面貢獻。

 

 

 

作者是讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

 

 

 

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