告別專家治理、開啟社會對話

Wednesday, May 30, 2018

近年來陸續傳出開發案的文化爭議,引發正反兩方的激辯。苗栗縣政府剷平本土客家窯,花大錢去蓋一個山寨版的福建圓樓。為了保存名列「淡江八景」的夕照,地方文史工作者反對橫跨淡水河口的大橋;台灣大學人文大樓的興建工程也曾一度延宕,反對者指出其巨大的量體設計與原有的校門口空間意象有明顯衝突。已經中止的台東美麗灣渡假村則是因其座落於傳統領域,BOT的規劃將使部落原住民自己的土地上流離失所。

 

按理來說,上述的議題應該都能既有的行政程序中,逐一盤點與釐清其負面的文化衝擊,尋求可能的補救或替代方案,以化解爭議。這些法定程序包括了環境影響評估、區域計畫、建築執照等,然而這些審查機制並非主要著眼於文化的保存與其持續性,對於不可回復的文化傷害都只能順帶處理。此外,儘管既有的文化資產保存之機制幾經修正,已經擴大納入無形與水下資產,但其成果仍未令人滿意。基於張顯文化主體性的理由,研擬中的《文化基本法》草案將建立一套新的「文化影響評估」之規定,引發文化保存人士之高度期待。

 

  也是源自於日本的cosplay文化,使得近年來台灣的廟宇陣頭出現了不同的風貌。圖片來源:達志影像/美聯社

 

就了解,文化部目前已經委託研究機構設計文化影響評估之方案,在未來有設立一個專家組成的審查委員會,評估重大公共政策的文化衝擊,並且提出其修正甚至否決的決議。

 

專家治理的迷思

 

高度分工是當代社會的特徵之一,尋求具有專業知識的人士之協助自然就被認為是最合理的解方。一旦面臨了公共政策之爭議,讓專家參與決策,或是者讓政府決定能立基於最先進的科學研究,就成為主流期待。這種所謂「行政理性主義」(administrative rationalism)的設想,主張知識與權力的結合能帶來中立、客觀、並且最符合公共利益的政策。源自於美國,後來盛行於世界各國的環境影響評估就是最典型的制度設計,其核心預設即是只要我們能找到各個科學領域的頂尖專家,就能夠揮發事先預防的效果,減緩開發案所可能帶來的各面負面影響。簡單講,專家治理就期待他們成為公正裁判官,依據最新的研究發現與學理,來判定各種支持與開發主張之合理性,並且提出最終的決斷。

 

儘管其立意崇高,但是專家治理往往並不能達成其原初的設計用意。新科技迅速發展,科學研究通常跟不上脚步,這導致了許多「應該進行、但是仍未著手的科學研究」(undone science)。舉例而言,幾年前台灣召開了幾次的專家會議,決定開放有瘦肉精的美國牛肉進口,但是在當時針對萊克多巴胺之健康影響之研究文獻仍殘缺不全。原因在於萊克多巴胺原先是為了氣喘病人所研發的藥品,沒有想到能促成牲畜的肌肉生長,也因此一開始當然不會有科學家研究其對於消費者的健康傷害。

 

另一方面,實證科學研究是立基於嚴謹的統計學原理,因此要證明「有顯著影響」是高度困難的;反對者只要提出未能證明「有顯著影響」之結果,而不是「沒有顯著影響」之發現,就能反駁前者之宣稱。這也是煙草公司否認抽煙致癌、石油公司反對溫室氣體減量之科學證論,至少這樣也能達成拖延之效果。

 

對於文化影響評估而言,最重大的困難在於上述的專家治理模型預設一套實證主義的科學預設,這也就說,每一項文化影響需要被簡化成為可以測量的變項,而且我們能夠準確地確立每一種政策或開發案的介入所帶來的衝擊。《文化基本法》草案高舉多元文化、人民文化權、文化多樣發展,文化參與等目標,這些價值的實際測量有其實行之困境。再且,如果連高度依賴工程模型的環境影響評估最終都得走上法律訴訟之途徑,以專家治理為藍圖的文化影響評估也很難不重蹈其覆轍。

 

社會對話之重要性

 

如果說專家治理已經呈現其力不從心的疲態,那麼擴大民眾的參與,增進不同利害關係人之對話,就是文化影響評估可以思考的道路。在晚近以來,各種以審議民主為理念的公民會議、願景工作坊、世界咖啡館等參與形態已經在台灣萌芽,並且成為若干公共決策的參考之依據。因此,我們目前累積不少學術研究團隊與NGO,有能力舉辦類似的活動,這應是文化影響評估所納入的資源。

 

更重要地,文化影響與環境影響並不能相提並論,前者需要處理太多不能預知的變動,有時甚至是帶來正面的文化創新;而後者則是將新的變動視為負面,因為其帶來了新的環境與健康的負擔。舉例而言,如果沒有美國強勢文化的介入,台灣人不會瘋迷電子音樂,也不會出現了充滿了台客風的「電音三太子」。

 

同樣地,也是源自於日本的cosplay文化,近年來台灣的廟宇陣頭出現了不同的風貌。換言之,作為一般民眾的生活方式,文化並不是具一定承載力限制的生態環境。創新或者是融合發展(syncretism),原來就是文化承傳的自發動力,也是不應低估的生命力。因此,與其讓專家成為最終的裁決官,不如就讓直接受影響的當事者表達其心聲。

 

事實上,既有的審查機制都太過於強化支持者與反對者之差異,使得兩者之間缺乏真誠對話,以及尋找妥協與共識之空間。環評會議限制每位發言人只有三分鐘,其結果就是開發案異議者必得強力展演出其堅決反對的意志,讓審查委員留下深刻的印象。如此一來,就喪失了溝通的機會,也無助於開業者與社區居民之相互認識。

 

就以去年7月的「眾神上凱道」事件為例,中南部宮廟反對環保署所推動的「減香減爐」政策。表面上看來,這是民間信仰與減碳環保之無可化解的矛盾,「香火鼎盛」、「香煙裊繞」就是傳統所期待的宗教文化,而燃燒所釋放出來的PM2.5也必然造成人體傷害。面對這樣的衝突,與其讓專家來裁定宮廟與環保人士之間的是非曲直,不如營造一個互信與友善的對話空間,使得他們可以達成一個彼此都願意接納的妥協版本。事實上,筆者也曾問過環團人士之意見,他們也願意延續台灣民間的燒香拜拜文化,提議透過焚香材質的改善,以減緩空污。只不過,缺乏真正的社會對話機制,這樣的善意是無助於衝突的化解。

 

從硬體到軟體

 

《文化基本法》草案將其影響評估對象設定為「國土規劃、都市計畫、都市更新、重大公共工程及科技運用」,明顯地是偏重於硬體建設。然而,這些開發案原先就有需要歷過若干行政程序,包括環評、都市計畫與區域計畫、土地徵收等審查,有必要為了「張顯文化的主體性」,而另外增設一道有疊床架屋之虞的審查機制,這也是需要慎重思考的。

 

另一方面,這樣的硬體為主的思考有其盲點,因為許多破壞集體記憶,傷害文化延續性的措施並不需大興土木,有時就只是主政官員的好大喜功與腦殘無知。將台中的中港路改成「台灣大道」,就是斬斷了台中市民與十大建設時期開闢台中港的歷史連結。高雄捷運的西子灣站明明就應該正名為「哈瑪星站」,因為那離古稱的「斜仔灣」還有近一公里的距離,也使得台灣第一個進行都市計畫的聚落(即「濱線」,日文為hamasen)憑空消失了。之前,彰化縣政府官員動用公帑去墨爾本參訪,結果他們居然將位於溪州鄉的森林公園命名為「費茲洛」,彷彿本土的「溪州」是見不得人的俗氣土包子,借用一個英國殖民時期的官員名諱才能體面地「國際化」。

 

總之,文化的多元性與使用權的確是要需要被立法保障的價值。但是其最適切的方式應是打通民眾的參與管道,打造一個公開而沒有壓迫性的對話空間,使不同的主張能夠相互辯證,以取得大多數人都能接受的解決方案。

 

 

 

作者為六年級前段班的中年大叔,目前育有一女一子。從小在繁華的西門町長大,看盡台北西區的沒落與重生,結果當教授的薪水在台北買不起房子。現在是靠研究與教學為生,任職於台大社會系。

 

 

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