斷交與國際機構改名,我們會怎樣?

Monday, May 28, 2018

中國不管你的名字是中華民國或是台灣,都強調只有北京能代表台灣,而台灣是中國的一省。圖片來源:中國政府網_中央人民政府門戶網站

 

現在不是中國代表權問題,而是台灣代表權問題

 

蔡總統在524講話中,提到中國誘使布基納法索與台灣斷交是踩到台灣底線。先不論包括前外長在內的國民黨智庫為虎作倀,幫著敵人反向指控台灣政府的惡劣行徑,但因有不少致力於台灣國際主權正常化的人表示,正是台灣的中華民國國號使自己陷入中國代表權之爭才導致台灣的斷交風險,也有人說布基納法索只是與中華民國斷交,不是與台灣斷交。

 

這些主張把北京現在意圖殲滅台灣國際空間的作為,與五十年前北京只是意圖建立自己代表中國的正當性混為一談。這是將現在中國發動的台灣代表權爭奪戰,混淆為五十年前的中國代表權問題。也因此容易低估現在這個問題的複雜性與危險性。

 

五十年前北京尚未進入聯合國,中華民國還是安理會成員,國共在國際上爭執誰代表中國,而包括美國在內等針對這個情形,除了有私下研究,也有人建議國府接受兩中主張。1971年聯合國2758決議案談的也只是誰可以代表中國,台灣代表權問題沒被處理。事實上當時不少投票支持2758決議案的國家表示這個議案沒有解決台灣代表權問題。2007年當時的聯合國秘書長曾提到2758決議案已將台灣歸還中國,但這個立場立即被美、日、加、澳、以及歐洲國家在內表示這不是他們所認知的事實,頂多只是潘基文的個人認知,不是1971年的聯合國共識。

 

台灣在冷戰時代因為是獨裁體制,本就存在正當性問題,加上當時為了確保國府政權的執政優勢而發明的法統主張,強化了漢賊不兩立作為。當時蔣介石拒絕採用外交部次長楊西崑的兩中建議,就是擔心一旦承認兩中,國民政府的法統神話會立即瓦解,要求國會全面改選甚至是總統選舉的要求就會出現。這對深知自己是少數統治的國民黨來說,形同使其在台灣會毫無立錐之地。

 

因此蔣介石拚死也要維持法統神話。為了這個神話不被挑戰,就必須採行漢賊不兩立。直到解嚴、蔣經國過世、李登輝接任,以及政治自由化和國會全面改選等破除了對法統的需要,加上冷戰也結束,這些因素使得「漢賊不兩立」政策得以鬆動。但即便在那個時代,有關參與聯合國也出現以「台灣為名入聯 v.s 以中華民國名義返聯」的差異。這也是現今許多人主張,台灣存在「中華民國」問題的濫觴。

 

但現在習近平強勢接班,強調兩岸同屬一個國家、連一中各表也沒空間,只接受台灣是中(華人民共和)國一部份的一中框架。在這個框架下展開一國兩制的統一。現在國際上推動的不再是與北京與台北爭奪中國代表權,而是北京在國際上強調只有中國可以代表台灣,台灣不能代表自己的台灣代表權問題。

 

中國不管你的名字是中華民國或是台灣,都強調只有北京能代表台灣,而台灣是中國的一省。因此拋棄了中華民國還是要面對中國的封鎖。現在也是中國在逼使其他國家做出有中國就沒台灣的選擇,四個新建交國家都將承認台灣是中國一部分寫入建交公報中。因此問題在於中國的態度,以及如何面對中國鋪天蓋地的外交攻勢。

 

當台灣出現零邦交或趨近於零的邦交數量,國際地位會是什麼樣子

 

針對台灣的邦交國議題,不少人指責台灣的邦交國多是貪圖台灣金援的窮小朋友,但國際合作本就是互相幫助,有錢的國家幫幫相對不是那麼富裕的國家是常理。更何況台灣的國際援助佔GDP比例遠低於OECD已開發國家的水平。而台灣過去也不是沒接受過美歐等已開發國家的協助。哀怨台灣沒有富朋友,或是嫌棄台灣的邦交國都是窮朋友時,可能也要想想當台灣還處於那些邦交國今天處境的時候,別人有這樣在嫌棄我們嗎?

 

撇開邦交國是窮是富的問題,有關台灣應該有多少邦交國,即所謂「邦交國數目」迷思的問題時,我們可以從「有限國家承認」這個議題來探討邦交數量與台灣國際地位的關係。

 

 

這其中最極端的例子是索馬利蘭共和國。該國沒半個聯合國會員國,以及非聯合國會員的國家給予承認。位於索馬利亞內,但卻是個事實獨立的國家/疆域,與衣索比亞有「非正式的官方關係」,意即沒有正式建交,但與衣索比亞官方有在往來。索馬利蘭也與英、比利時、迦納、瑞典、南非等有「非官方」的往來。而非洲聯盟與歐盟也都有派代表團與其談外交承認等問題。

 

至於其他非聯合國國家但有至少一個非聯合國國家承認者,多是在蘇聯解體後其加盟共和國獨立時產生的內部爭議問題,或是四年前的烏克蘭問題等。在俄羅斯的扶持下,這些國家往往彼此互相承認,互相擁抱對方的主權。但有趣的是,雖然這些「國家」的獨立咸信與俄羅斯有關,但都還沒拿到俄羅斯的外交承認。

 

台灣是屬於非聯合國會員,但被部分聯合國會員國承認的例子。在這裡,包括薩哈維、科索沃與巴勒斯坦的聯合國會員國承認數量都比台灣多得多。台灣只比北塞浦路斯、南奧賽提亞、阿布哈茲的處境要好一些。

 

如果從這個表來看,就算有很多邦交國,例如巴勒斯坦與北韓,但其在國際被認可的地位、被國際接受的程度、以及獨立交往的能力等,其與台灣還是有些差距。

 

科索沃與台灣的處境比較類似,雖然其正式外交承認有111個,是台灣的六倍,其中並包括美、英、日、加、澳、歐盟等有力國家。但因中、俄支持塞爾維亞而使科索沃幾乎不可能成為聯合國會員。但科索沃也在還未成為聯合國一員時,就能進入某些國際組織成為會員。

 

從這些例子可以看出,是否是聯合國會員不會決定性的影響台灣的國際組織參與(科索沃、巴勒斯坦),但如果缺乏聯合國會員的承認,其數量少到一個程度時,對於維持國家擁有主權的聲稱還是會有影響。

 

台灣是屬於非聯合國會員,但被部分聯合國會員國承認的例子。圖片來源:維基百科

 

 

低邦交數量對台灣與非邦交國狀況的影響

 

邦交國對台灣的另一個重要用處,是在聯合國大會以及其他聯合國相關組織時為台灣發聲。不管是聯合國大會、世界衛生大會、國際民航組織等會議,不論在投票支持與發言為台灣直言時,往往台灣邦交國的支持是最堅固的,非邦交強國平時對台灣的要求可能滿口答應,但屆時可能以其他議程衝突為由而臨時放鴿子。台灣一方面想要加入聯合國,但對於這些在聯合國最挺台灣的鐵票部隊卻嫌東嫌西,傳出去後,不知道人家會怎麼看台灣呢?

 

雖然台灣的大型非邦交國關係是台灣對外戰略的關鍵,但因為台灣與非邦交國的關係往往是以雙邊為主,而各個雙邊關係都是各憑本事發展,沒有一個通譜。有的國家不僅可以用台灣的正式國家名稱為代表處全名,與台灣有正式的年度部長級會談、台灣代表也可比照特命全權大使晉見該國外交部門甚至是元首,台灣代表處員工享有外交豁免權及相關福利。但也有的代表處就只被定位為商務辦公室,位階比照與外國公司在該國開設的分公司一樣。換言之,與非邦交國的雙邊關係沒明確定位,都是各憑本事。

 

此外,如果台灣的邦交數量太低,台灣就會更需要非邦交國的支持,但是這些支持往往變成一個新的議價,而且對方能做多少也不知道。最起碼每個國家都會搬出其「一中政策」當成對我方要求提升雙邊關係時的擋箭牌,或以這個藉口展開新的要價。其結果是讓台灣與非邦交國關係的負擔更沉重,也更受制於人。

 

從另一個角度來看,如果台灣想要確認的是非邦交國不會將台灣視為中國的一部分,暫且還不是將關係正常化時,則相對難度較低。畢竟兩國可以因為某些事情而斷交,但這不意味著雙方不承認對方是個國家,只是雙方降低關係的層次而已。如果想先在這個意義上確保台灣的主權地位,感覺就不是那麼困難。

 

事實上,自從通過反分裂法後,北京有想到如要消滅台灣國際存在感,中國就必須說服每個國家台灣是中國的一部份。只是歐美主要大國對此多會根據國際法的要求、本身的戰略利益、以及與中國的關係,來決定自己是否接受。中國對與其關係較好的國家(如委內瑞拉),可以要其完全不接受台灣的存在,甚至否定台灣護照,只接受中華人民共和國配發的台胞證及中國護照等。但是即便巴基斯坦與柬埔寨,也不會對中國主張照單全收,還是會保留一定的彈性以便與台灣人民及資金往來。

 

目前所看到台灣在非邦交國代表處被驅趕,位階被降級、待遇被減低等,都是中國對該國施壓的結果,不是該國因台灣邦交國數量減少而主動降低對台待遇。但的確會因台灣正式邦交數量減少使台灣對非邦交關係的依賴更多,為台灣與該國雙邊關係的經營帶來更複雜的變數。

 

十九大後中國發動的新攻勢,對跨國公司施壓改名台灣為台灣─中國

 

我們也看到十九大後中國發動對台灣國際空間圍剿的新攻勢,這次是直接對跨國公司提出要求,要其在網站上改變對台灣的定位,將台灣列為「台灣、中國」。有二十家航空公司已經做出修正,但還是有不少外國航空公司不予理會。

 

表面上來看,這似乎只是改網站的問題。但如果之後開始要求這些公司撤除在台灣的辦公室,或要求其辦公室必須臣屬於位在北京的辦事處。由於中國開始要求在中國跨國公司的分支機構必須讓中國派遣其政治指導員入駐,一旦要求台灣辦公室臣屬於北京,中國就可能透過其入駐北京辦事處的政工人員掌握台灣人民與該跨國公司的往來資訊。

 

此外,鑒於國際功能性組織有不少是包括國際商務機構為其會員的,在規則的制定上往往也會與這些商務機構密切溝通甚至聽取其意見。一旦跨國公司將台灣列為中國一省成為「正常的習慣」後,日後可能會在這些公司具有影響力的國際組織加以落實,並將這些案例推廣到其他商務單位及與其相關的國際功能性組織。由於有些組織是直接牽涉到國際規則一體化的設定,例如ICANN對於網域名稱的規定,一旦這些組織也出現類似的習慣後,即便人不入中國,台灣都會感受到北京無所不在的網羅。還沒真的統一就可能會出現香港化危機。

 

思考利用法律鞏固台灣人民與非邦交國的關係及權益

 

面對這些問題沒有萬靈丹,畢竟如果可以這麼簡單解決的話,早就使用或解決了,不會等到今天。因此以下所提只是非常粗淺的想法,不認為這就是仙丹妙藥。

 

中國似乎願意違反所有的經貿邏輯以遂行其政治目標,並且在手段上毫無任何道德限制,使得台灣面對的挑戰前所未見。對此除了在傳統外交領域極力爭取朋友的幫忙外,更重要的是,台灣須告訴這些朋友有哪些在其能力範圍內的可行作法。

 

鑒於現在的最直接挑戰是台灣人民的權益被影響,以及政府角色的被弱化。因此如何利用法律保障非邦交國與台灣人民的互動關係是十分重要的。我國與非邦交國的雙邊關係面臨中國龐大的政經壓力,因此以政治力或是經濟力硬碰硬往往得不償失,但利用民主國家以法治為規範基礎的習慣,尚有可圖之處。

 

例如,把《台灣關係法》的模式向外推廣,使《台灣關係法》國際化,甚至是多邊化,使其不僅是規範/保障台灣人民與該國的關係,也保障台灣人民與某一群國家的關係。在此我們須強調在《台灣關係法》中,與該國政府與台灣人民關係,以及該國間與台灣人民/政府的關係之規範部分,以保障台灣人民在該國的權益,以及該國跨國企業行為的涉台關係等,這個做為也可以給可能會受中國攻擊的商業公司,一個面對北京政治壓力的回應方法。

 

善於利用或創建對台灣友善的多邊國際論壇

 

台灣需要有效鞏固與邦交國關係、建構有助於台灣參與的多邊國際對話平台、以及深化與重要非邦交國的合作關係,以超越現有與非邦交國的雙邊關係等考慮下,我們可以思考重新啟動或新創建與邦交國的區域多邊對話論壇,以這個平台為基礎發展台灣與這些邦交國、以及與該區域的關係,並以此援引其他有相同理念的非邦交國夥伴之參與,以建構這些非邦交國盟友的新合作模式,並回頭來鞏固台灣的邦誼,甚至進一步拓展台灣的邦誼。

 

聘用國際法執業律師對中國展開國際商業提告-發動國際法的戰爭

 

中國利用本身的市場為籌碼對跨國公司發動滅台迫統的新攻勢,包括對跨國航空公司,對旅館、對成衣零售業、對出口到中國產品,或是利用中國加工出口到其他國家的廠商等提出要求。這些項目固然前所未見,對台灣的壓力更是排山倒海,但也因為直接觸犯了市場的自由經濟邏輯,讓中國的行動也呈現各種風險,而其不合理的地方也被更為凸顯。這是台灣可援引以捍衛自身權利的重要工具。

 

台灣可以思考中國作為違反經濟邏輯,與跨國公司的母國政府協議,以中國作為違反自由市場經濟原則,進行對中國的國際法律訴訟,並且在其他國際功能性組織思考如何對中國的作為有懲罰措施。由於中國的作為不僅針對台灣,也針對西藏、維吾爾人權問題、中國內部的宗教自由等,顯示其對台灣的作為不是特例,而是通案。

 

美歐等國也開始發現如果在這個領域給予政治讓步,中國只會持續需索到美歐無法讓步為止,因此也有須對中國作為劃設紅線的默契。更何況中國作為是明顯違反二戰後所建立以規則為基礎之國際秩序的基本原則,更何況這已經侵犯到一向被認為應該去除政治干預的經濟領域,對於美日歐等自由市場的信仰者來說,中國以經濟為籌碼對國際商業活動進行的政治勒索已經踩到了底線。這也是為何川普政府會對中國對航空公司提出政治要求的做法以「歐威爾式的胡扯」描述之。

 

在此的重點是與同理念民主國家合作,對中國提起幾個大型的國際訴訟,並同步在國際組織提出對中國會籍的相應懲罰方案,並展開國際協調以思考對這些拒絕屈服中國壓力之公司,如何給予獎勵或在其遭受中國勒索時能夠給予補償措施。而不是台灣對屈服中國壓力之公司給與懲罰或報復。前者把問題指向中國,避免中國政治勒索模式向其他產業擴散,以及發展出新的國際合作。後者把問題回歸到台灣,迫使公司在台灣與中國之間選邊。利害相權下何者較具發展性,應該是很清楚的。

 

善用國際目前的強烈友我氣氛,主動提出深化合作的可行作為

 

蔡總統上任時提出「維持現狀」,中國屢以台灣不承認九二共識指控台灣在改變現狀。但當最關注台海穩定的美國務院都出面指控改變現狀的國家是中國,不是台灣。圖片來源:蔡英文臉書

 

中國對滅台迫統壓力固然日甚一日,當連公開的政治勒索都會使用,顯示中國要嘛對自己極度自信,認為國際上對中國沒轍,因此北京可以為所欲為。或者是中國對台灣已經沒招,只能用最粗暴的手段迫使台灣就範。以中國公開承認自己經濟走緩,結構改革迫在必行,與各國關係更陷入高度緊張,連過去多將中國視為商業機會的歐盟國家,都在公開呼籲要對中國的投資行為設限。與2008─2012當時中國普遍被國際認為是金融海嘯危機的拯救者相比,現在的中國反而力量在減弱,在國際主流社會的好感度也在快速下降。

 

蔡總統上任時提出「維持現狀」,中國屢以台灣不承認九二共識指控台灣在改變現狀。但當最關注台海穩定的美國務院都出面指控改變現狀的國家是中國,不是台灣。而美國一中政策的基礎是建築在反對改變台海現狀的前提之上。而中國以經濟軍事力量進行政治勒索的行為也被認為違反了美歐等民主國家堅信的自由市場經濟以及以規範為基礎國際秩序等原則,使得中國對台灣的打壓問題就不再只是兩岸關係與台海維穩的問題,而是這個未來國際秩序是否還是要以規則為基礎,還是要以力量為基礎的根本問題。如果容許中國持續這麼做,類似作為可能會被北京應用在其他玻璃心認定的敏感議題上。

 

但是有國際友我氣氛不意味著行動就會自動出現,台灣需要善用民主國家對規則維基礎國際秩序的堅持與期待,根據這個原則提出可操作的對應措施以深化合作。可能某些國際法官司的議題是台灣最不熟悉者,台灣在該領域人才的培養因此就會變得很重要。面對中國層出不窮,意圖消滅台灣國際存在感的作為,現在我們更需有靈活的思考與靈敏的行動了。

 

 

 

 

 

作者是讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

 

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