《板門店宣言》的戰略衝擊

Monday, April 30, 2018

 《板門店宣言》可能對朝鮮半島及東北亞局勢有重大衝擊。 圖片來源:達志影像/美聯社

 

 

眾所矚目的第三次「南韓─北朝鮮峰會」於4月27日在板門店結束。雙方共同簽署《南北韓峰會板門店宣言》,內容提到南北韓在開城地區設立雙方官員常駐的南北韓共同聯絡事務所、在6月15日(第一次南北韓峰會)、在8月15日將舉行離散親人團聚活動、採取切實措施連接並升級改造東海線及京義線鐵路和公路、共同參與今年在印尼的亞運會、5月舉行將軍級軍事會談、在《停戰協定》簽署65週年的今年宣布結束戰爭狀態,推進停戰、和平機制轉換、建立軍事互信後,分階段裁軍等系列措施。這個宣言很可能對朝鮮半島以及東北亞局勢有重大衝擊。

 

本質上這個宣言可區分為促進兩韓的和平互信、經濟、文化與人道交流等之工作;化解南北韓軍事對立的計畫性作為;以及建構東北亞和平機制的相關措施等三大部分。前兩者是南北韓自己的想法與作為,第三者則牽涉到圍繞韓半島的東北亞戰略安排。有人說這只是個原則性不具操作意義的宣言,但如果細看其內容。會發現實情絕非如此。這個宣言如果真的是按其所願予以實施,東北亞的局勢與印太戰略格局會大幅改觀,台灣也會面臨很大的衝擊。

 

把兩韓和解與北韓核武議題脫鉤的宣言

 

《板門店宣言》可看出文在寅政府對於韓半島和平問題與北韓核武問題採取了分開處理的態度。某種程度可說文在寅政府想處理1994年前北韓核武沒引爆時的兩韓和平問題,而1994年以後出現的北韓核武與導彈問題則被視為不同問題,基本上讓美國與北韓雙邊協商處理。至於東北亞永久和平機制則要透過兩韓和解之後所推動的美韓朝三方,或是美中韓朝四方對話來建構。

 

總體來說,板門店宣言推翻了2002年以後以解決北韓核武問題而發展的六方會談及其相連繫的東北亞安全機制之構想。這個構想是由外而內,由圍繞著韓半島的幾個外部強權與兩韓的對話以進行利益協調。《板門店宣言》則提出一個由兩韓主導,方向從內(兩韓)而外(美中俄日)建構的韓半島和平機制及相聯繫的東北亞戰略秩序安排。

 

《板門店宣言》的正式出場,讓北韓核武及導彈的問題,與兩韓和解/和平進程脫鉤。文在寅/金正恩可能想把北韓核武問題丟到一個月後的「川金會」上,金正恩可能想直接在川金會上對美國喊價,而文在寅也似乎就想讓川普處理這個麻煩問題。但因為《板門店宣言》稱讚了北韓在核武問題的作為,即便有人說這是稱讚北韓這個月來承諾暫停核試,並關閉豐溪里核試驗場等舉措。但是對北韓違反聯合國決議後的補救作為給予肯定,更像是南韓對外默認了北韓發展核武,導致這個宣示相當幅度壓縮川普利用川金會要求北韓解除核武的空間。

 

北韓可對美日逕射飛彈,但南北韓還持續和解?

 

除了立即壓縮國際對北韓解除核武的施壓空間外,將北韓核武導彈問題與兩韓和解脫鉤,並在這個狀態下發展南北韓的和解/和平,會帶來另一種可能性:意即北韓如果對美國及日本發射導彈或核武,只要不針對南韓,南北韓和解過程還是可能會持續推進。如果真出現了北韓的核武與導彈問題只是北韓與美日的爭議,與南韓無關的發展,不要說美日韓合作自此確定煙消雲散,美韓關係也很可能會巨幅倒退。這個發展無疑最符合中國的戰略利益。有趣的是,《板門店宣言》與中國建議「韓半島無核化與韓半島和平機制是雙渠道、雙軌並進」的主張完全吻合。這不由得讓人對文在寅在韓美、韓中關係的看法感到好奇。

 

不提北韓無核化,而提「完全棄核實現半島無核化的共同目標」

 

有人說,在這個南北韓峰會上提北韓去核是有意讓峰會破功,因此以一個模糊的「半島非核化」是談到北韓核武議題的最好方式。但我們都知道北韓的半島非核化是包括駐韓美軍不引入核武、美軍不對北韓使用核武等,甚至還可能包括美國不再以核保護傘保護韓國等要求。北韓過去多次提到,其解除核武是在全朝鮮半島都沒有核武的狀態下才願意這麼做的。因為兩韓對無核化解釋南轅北轍,如為了不讓峰會破局而搞出一個類似「九二共識」的板門店無核化主張,到底這是和解的前奏,還是擴大爭議的序曲,外界對此解讀不同自然引發爭論。

 

由於宣言提到「南北韓一致認為,北韓主動採取的一系列措施對半島非核化具有重大而深遠的意義,今後將各自盡責發揮應有作用」。不提北韓違反聯合國決議發展核武,南韓反願意正面肯定北韓對半島無核化的系列措施,有人就以此認為《板門店宣言》不提北韓棄核而只提半島無核化,並非南韓為了不讓峰會破局的權宜舉措,而是文在寅政府在北韓非核議題的立場就與美日等國存在嚴重差距。而這樣的公開宣示除了宣布南韓與北韓核武爭議脫鉤外,也讓金正恩在一個月後的川金會上更能順理成章要求美國也須在韓半島棄核,以使在美朝共同棄核下完成韓半島的無核化。

 

由於板門店宣言在第一部份強調應恢復兩韓的各種文化、人道等往來,也重申第一次兩韓於兩千年峰會在《六一五宣言》的承諾,宣言中更提到「 南北韓將為實現民族經濟的平衡發展和共同繁榮,積極落實《10.4宣言》所列項目,首先將採取切實措施連接並升級改造東海線及京義線鐵路和公路」,加上正面肯定北韓對半島無核化的系列措施,顯示文在寅政府可能有意舒緩因核武議題所採對北韓的制裁。如果身為美國同盟的南韓都有意舒緩對北韓制裁,中國就更有理由持續與北韓經濟交流。這會進一步減損對北韓極限施壓的能力。

 

「南北韓互不侵犯協議 vs. 美韓同盟」

 

《板門店宣言》針對兩韓之間的和平,有兩點值得注意:「南北韓再次確認不向對方動用任何形式武力的互不侵犯協議,並將嚴格遵守該協議」;以及「南北韓決定,在消除軍事緊張建立軍事互信後,分階段裁軍」。

 

南北韓在1992年2月19日曾簽署《南北韓和解、互不侵犯與交流合作協議》。但之後起碼在2009年1月以及2013年3月初,平壤兩次說會廢除互不侵犯協議。北韓也於2009年五月與2013年二月進行核試驗。2009年的核試驗可說是廢除互不侵犯協議之後的作為,2013年的核試驗引發了聯合國制裁決議,北韓對此抗議並表明不再遵守互不侵犯協議。因為這些進進出出的歷史,因此當北韓說會嚴格遵守互不侵犯協議時,外界往往投以懷疑的眼光。

 

會願意嚴格遵守《互不侵犯協議》比較是南韓文在寅的進步派政府。這個因素對於美韓同盟的影響相當值得關注。

 

從盧武鉉以來的進步派政府一直要求美軍交還美韓同盟的戰時指揮權。這個在1978年成立的美韓「聯合軍事指揮」(Combined Forces Command)體制,在戰時是美正韓副的方式進行對美韓聯軍的決策與調度。美國此舉除了美方堅持其軍隊只聽美國人指揮的傳統外,也有與其在北約統御也是美正歐副(英副)的方式相一致的想法。韓國進步派政府對此頗有微詞,因此從2002年底盧武鉉上台後,南韓就與美國討論交還韓國戰時指揮權的議題。在2007年雙方達到在2012美國將暫時指揮權交還給韓國的協議,但之後李明博以及朴瑾惠兩任的保守政府把指揮權移交延後。去年進步派的文在寅上台後,南韓再度向美國要求及早歸還戰時指揮權,只是國防部長馬提斯當時並未立即答應。

 

因為以聯合國部隊為名駐紮在韓國的美軍的主要任務是防止北韓南侵,「美韓同盟」的主要目的也是防止北韓南侵。三、四月的「鷂鷹」、「關鍵決斷」,以及十月的「乙支衛士」美韓軍事演習,都是以演練如何應付北韓可能南侵為主。而美韓聯合防衛作戰計畫於2015年所做出的修正─「5015作戰計畫Oplan 5015」,修改了原先專注反擊北韓南侵的想定,加上了要處理北韓核武挑釁的問題,為此提出包括「韓國空中與飛彈防禦KAMD、極限懲罰攻擊maximum punishment、由特種部隊對平壤領導層發動斬首攻擊decapitation attack」等三重作為。

 

因此當進步派政府要求遵守對北韓的互不侵犯協議,這使得美韓同盟的「5015作戰計畫」能否維持成為問題,因為這是要對北韓主動特攻,斬首對方領導層,還輔以極限懲罰的手段,這些能否見容於簽署《板門店宣言》的南韓進步派政府是個疑問。而進步派政府要求美國歸還戰時指揮權的作為,也可能被解釋為當美國遇到北韓挑釁,或是美國為了對付北韓對日本的核武與飛彈挑釁時而出動駐韓美軍,如果屆時是韓國主導,可能會因這個部署被南韓指揮官以此舉違反其與北韓的互不侵犯協議而予以否決,或是阻止韓軍出動。無論哪一種情形,都會導致美韓同盟的解體。

 

另一個問題是,南韓進步派政府是否會以北韓已簽署《互不侵犯協議》為名,對美韓同盟提出再檢討的要求,因為當北韓都不侵犯南韓,這個以保護南韓為主的同盟是否有存在必要,特別是北韓一再強調是駐韓美軍的存在迫使其尋求發展核武以自保,那麼要求對駐韓美軍的活動、美韓同盟的軍事演練內容、甚至是美韓同盟的存廢等展開檢討,也就順理成章。這也難怪當《板門店宣言》一出場,美國防部長馬提斯就被問到美韓軍演是否持續,駐韓美軍有無可能減縮等問題。

 

文金會想要達成的和平進程,是將日本和俄羅斯剔除在外。 圖片來源:達志影像/美聯社

 

 

韓半島和平問題就等於南北韓和平問題嗎?

 

由於《板門店宣言》提到文在寅預計在秋天訪問平壤,而且更提到「南北韓決定,在《停戰協定》簽署65週年的今年宣布結束戰爭狀態,推進停戰、和平機制轉換,為建立牢固的永久性和平機制,努力促成南韓、北韓及美國3方會談,或南韓、北韓、美國及中國4方會談」,因此自然使大家預期是否會利用文在寅訪問平壤時簽署兩韓《和平協議》。由於「文金會」後沒多久就要舉行兩韓軍事將領會議,有意處理軍事互不侵犯以及建構兩韓軍事互信,其結果還可能導致南(北)韓的裁軍,因此在今年秋天利用文在寅訪問平壤時簽署《和平協議》的機會很大。當南北韓都簽署了《和平協議》,美國與日本也會被期待要求與北韓簽署協議,進而將兩國關係正常化。而這些發展是在北韓核武問題還沒被解決的狀況下出現。難怪有些評論家會認為在這種狀況下產生的南北韓以及之後的美朝或是日朝《和平協議》,是承諾北韓可以合法擁核的「核平協議」。

 

除此以外,《板門店宣言》也宣稱要在兩韓《和平協議》的基礎上,把韓半島停戰協定轉換為正式的永久性和平機制。美韓朝三方對話以及美中韓朝四方對話是這個韓半島永久和平機制的推進點。很明顯的,《板門店宣言》有意建構一個兩韓主導的韓半島和平進程,而這個和平進程是獨立於北韓核武問題,並將日本與俄羅斯剔除的過程。

 

但是這個設計有個根本問題。因為現在的韓半島和平問題無法簡化為南北韓的和平問題,以為南北韓自己處理完,韓半島和平議題就解決了,而且將北韓核武問題從韓半島和平議程切割開,這樣的操作與現實差距甚大。

 

北韓雖在80年代就已經加速核武研究,但真正的觸媒是88年漢城奧運後,盧泰愚系列北進政策(nordpolitik)取得與中國及蘇聯的重要成果,導致北韓孤立感被強化,1992年中韓建交是最後一根稻草。在被自己的靠山背叛(中國),或是不再提供幫助(俄羅斯),北韓以核武器作為確保自己生存的法寶。開發核武使北韓無須投注太多資源到傳統武器,可以節省人力並移置到經濟發展。因此北韓核武不是為了進攻南韓,而是在被孤立後的自保策略。至於北韓自保的指涉對象,可能一開始是針對美國,但之後也可能會針對其他國家。

 

之後隨著聯合國對核武問題的關注,使核武成為北韓與周邊國家爭議的焦點,而為了開發核飛彈載具進行導彈研發,使這個爭議更形激烈。現已成為區域安全問題,與韓戰的直接關係反而較小。周邊國家則因各種不同的利益,對北韓核武分持強烈反對或是暗助等的立場。他們也不會因韓戰問題的解決而改變自己的利益認知。

 

切割日本也會使韓半島和平問題變得更嚴重。因為北韓的導彈試射都是射向日本,不管是落在日本的經濟海域,或是直接穿越日本領空。北韓對外除了咒罵美國外,也一起把日本算進來。日本在冷戰結束後願意持續維繫美日同盟,原因之一也是擔心北韓的軍事與安全挑釁。因此將日本排除在韓半島和平進程會是非常奇怪的。忽視東京感受而發展的兩韓和解,永續是會出問題的。

 

韓半島已經開啟新的和平時代,不會再有戰爭?

 

《板門店宣言》主張韓半島的新時代已經到來,不會再有戰爭。為此停掉對北韓的心戰廣播。但南北韓爭議不只是軍事對立,還包括人權與過去綁架日韓平民等問題。日後南韓是否會認為接納脫北者是對北韓的敵意措施而將其遣返?南韓、日本被綁到北韓的人質問題要怎麼辦?天安艦、延坪島軍人與平民的傷亡該如何看待?這些到底是會被處理,還是會為了不破壞兩韓和解氣氛,要求民眾顧大局而予以忽略,這都會影響外界對於《板門店宣言》的定性。

 

文在寅政府是否遠美親中,不理會北韓核武不是我們的討論重點,但北韓因此擺脫美國極限施壓,還取得對美更好的籌碼。美對北韓核武的施壓力道因此被解消不少,中國雖被金正恩晾一旁,但也發現南韓基本同意中方的「雙渠道、雙暫停」建議,日本則飽嘗被邊緣化的沮喪,除了想與北韓對話外,會更需要與中改善關係。在美日韓同盟合作已不可能之下,東北亞戰略棋局進入新一波的洗牌。只是這個過程是否就是韓半島和平新時代,或是這個和平新時代會以什麼議題為代價,需要台灣更密切的關注。

 

 

 

 

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