誰該為監察院人事同意權的「憲政瑕疵」負責

Sunday, July 19, 2020

此次立法院監察院人事同意權審查過程,立法院應在本月31日本屆監察委員任期屆滿前完成對繼任者人事審議與同意程序。唯因在野黨立委黨團濫行杯葛,立法院全院委員會議原先排定的詢答程序並未進行。旋即在本月17日院會進行投票,紛擾中總統所提名的27位監察委員均獲得過半席次57票同意票全數過關。唯過程中造成之憲政瑕疵,未來勢必釀成重大爭議。

 

 監察委員提名人投票,在立院引爆衝突。圖片來源:華視新聞Youtube

 

依照1947年《中華民國憲法》,監察院類似西方民主國會的上議院。監察委員由省市議會、蒙藏地方議會,及華僑團體選舉產生,屬性被歸類為民意機關。監察院既然是民意機關,除了糾舉、糾正、彈劾、審計權外,尚有對於總統提名的司法院院長、副院長、大法官、考試院院長、副院長、考試委員等人事行使同意權。

 

1992年《憲法第二次憲法增修條文》第15條明訂監察委員二十九人,任期六年,由總統提名,經國民大會同意任命之。自此監察院不再是民意機關,監察委員喪失國會議員專屬的言論免責與不受逮捕之特權,也不再對總統提名之人事行使同意權。增修條文明訂監察委員必須超出黨派,依據法律獨立行使職權。監察院的憲政機關地位之所以保留,係為維持其足可制衡行政權與免受國會黨爭干擾之獨立權限。2000年4月,第三屆國民大會通過《憲法第六次增修條文》,將同意權從國民大會移交給立法院行使。

 

監察委員之產生須經總統提名與立法院之同意,既是憲法權力分立制衡之設計,亦借此賦予監察院必要的民主正當性。監察委員一任六年還可連任,既不受立法院監督也無須對人民負責。再者監察委員對行政機關進行糾彈、調查時擁有高度裁量空間,動輒增加公務機關負擔,甚至還可能成為毀損他人名譽、淪為朝野鬥爭工具。柏台森森,既有器識高潔的鯁直之士,亦不乏倖進之輩充斥其中。為維持監察院順利運作,總統須依法適時提名清廉正直、能力與聲譽卓著的繼任人選,立法院也必須及時完成同意權行使。

 

換言之,人事提名是總統的責任;對於被提名人的資格、能力與品格逐一進行嚴格審議並行使同意權則是每一位立法委員的義務。若總統蓄意不提名,立法院蓄意不行使同意權,致監察院無從行使職權、發揮功能,此乃破壞國家憲政完整的違憲行徑。若總統濫用提名權做為選舉綁樁、酬謝私人甚至黨同伐異的手段;或立法院將同意權行使做為杯葛擺爛、羞辱其他憲政機關的機會。這都是惡意破壞權力分立制衡精神的行為,嚴重違背憲法機關的忠誠義務。

 

檢視總統所提名單是否合格妥適,端賴立法院行使同意權前進行的實質審議。根據《立法院職權行使法》第 29 條,立法院行使同意權時,不經討論,交付全院委員會審查,審查後提出院會以無記名投票表決。全院委員會就被提名人之資格及是否適任之相關事項進行審查前,得依憲法第67條第2項之規定舉行公聽會,邀請各黨團舉薦的學者專家出席提供意見。繼而根據同法第30條規定,由立法院咨請總統通知被提名人列席說明與答詢。必要時,全院委員會得就監察院院長、副院長與其他被提名人分開審查。

 

上述全院委員會之審查是院會行使同意權前的必要程序。立法委員代表人民在審查會上逐一聽取被提名人說明並進行詢答是法定職責。不容立法院以決議方式省略跳過,更不容立法委員草率放水,欺騙唬弄選民。如今,國民黨黨團先以監察院院長被提名人陳菊不適任為由阻擋本月14日舉行的詢答,又以「廢考監」為名癱瘓15日16日兩天的審查會。國民黨的杯葛已經超越合理程度。而立法院在未完成實質審議前就進行投票,至少造成以下四點「憲政瑕疵」。

 

首先,立法委員行使職權須對人民負責。立法院是合議機關,任何決議必須建立在充分討論、理性溝通、折衝權衡、尊重少數、服從多數的基礎。過程也必須公開透明,可受公評。國民黨黨團既然指控陳菊女士不適任,自應透過全院委員會的法定審議程序將其不適任之理由對國人舉證說明,並容許被提名人自辯。

 

之後無論黨團在院會內的投票、不透票、同意或不同意的決定才有理性基礎。國民黨作為國會最大反對黨,本應以理性負責態度監督執政黨。如今竟捨國會正常議事程序不為,而以非理性破壞議場為手段,徒讓需要列席並接受詢問的被提名人輕易過關。這種頻頻暴投,一一讓打者保送得分的做法,根本就是打假球亂放水。

 

其次,就算3Q哥陳柏維委員一再抗議他的審議權力受到剝奪,恐怕也只能將委屈吞下,連聲請大法官會議救濟的機會都沒有。受到傷害不僅是陳委員個人,也是陳委員所代表選區選民的權利。此惡例一開,未來不僅國會最大黨可以用多數決方式擠壓小黨問政空間,次大黨也可以用杯葛阻攔議事方式沒收小黨或個別委員的問政權力。國民黨黨團應對權利受到影響的立院同仁致歉認責。

 

第三,立法院就總統提名人選予以嚴格審查,是避免總統濫權操縱監院人事的必要手段。立法院必須就總統所提監察院人事議案積極行使同意權,其「積極」處展現於審查時的明智與公正;審查後由每位委員基於個人良知與判斷,獨立為同意或不同意之決定。這是為何人事同意權須採無記名投票方式進行的原因。對於每位被提名人分別投票,是讓立法委員可以分別判斷被提名人之資格,不用受到對其他被提名人通過與否之考慮干擾。

 

第四,因為此次同意權之行使過程欠缺實質審查,將讓第六屆監察委員的民主正當性出現瑕疵。被提名人資格、能力、操守、品格無法在國人面前被一一檢視,不適任者未能被發現剔除。將讓新一屆的監察委員行使職權時,受到質疑。特別是當監委對行政機關行使糾舉、糾正、彈劾、調查權限時,只要對方質問一句:「在刮別人鬍子之前,你自己的鬍子刮好了嗎?」這話就足可讓監察委員氣結無語。正如入學考試要求學生必須經過書審與面試程序,只因主試委員彼此鬥氣、拒絕入場為學生面試,考生只能枯坐場外。最後就算榜上有名,這位新生恐怕也不確定自己或其他同學是否是真正合格?

 

國民黨黨團若想以立法院在同意權行使過程欠缺實質審查為由,企圖令新一屆監察院無法形成,甚至以為可以就此將自己的政治責任甩開,這恐怕是輕看選民智慧。上述瑕疵已然形成,責任須由全體立法委員承擔。通過之人事既然無從撤回,立法院唯有儘快推動修憲、廢除考監,讓陳菊女士成為末代監院院長的許諾成為事實。

 

至於廢考監兩院後,如何讓其權力回歸三權體制,這將是立法院未來所需面對的重大問題。筆者呼籲國民黨黨團應嚴肅看待這項修憲議題。若還想以杯葛擺爛方式應付,選民不是傻瓜,將來必定會要求國民黨加倍奉還。

 

 

 

作者為英國倫敦大學法學博士,輔仁大學學士後法律學系專任助理教授,主要領域為憲法與國際法,台灣國際法學會理事,長年關切人權議題。

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